LC 227/26 e a base de cálculo do ITBI: Os novos limites do valor de referência

Fixado sob a redação original do art. 38 do CTN - Código Tributário Nacional, o Tema repetitivo 1.113 examinou regime no qual o valor de referência era utilizado para apuração do ITBI, sem critérios legais gerais para a sua determinação. Nesse cenário, o STJ reconheceu a presunção relativa do preço declarado pelo contribuinte e vedou a sua substituição prévia por parâmetro estabelecido unilateralmente pelo município.

Com a superveniência da LC 227/26, o quadro normativo foi parcialmente modificado. Os novos §§ 1º e 2º do art. 38 definiram o valor venal como aquele pelo qual o bem ou direito seria negociado à vista, em condições normais de mercado, e determinaram a sua estimação mediante critérios técnicos. O § 3º, por sua vez, impôs a divulgação dos critérios utilizados e assegurou ao contribuinte a possibilidade de contestar o valor mediante avaliação contraditória em procedimento específico.

Diante dessa alteração, já não basta afirmar que todo valor de referência foi vedado pelo Tema 1.113, mas tampouco é possível concluir que a nova redação tenha validado os parâmetros mantidos pelas administrações municipais. Para as situações submetidas ao novo regime, o ponto de partida passa a ser o próprio art. 38 do CTN: Antes de examinar em que medida subsistem os fundamentos do precedente, é preciso verificar se a estimativa municipal atende às condições agora estabelecidas pela lei complementar.

Sob o aspecto material, permanece íntegra a premissa de que a base de cálculo do ITBI corresponde ao valor de mercado do imóvel transmitido. Nem o preço declarado nem o valor atribuído pela administração constituem grandezas tributáveis autônomas; ambos servem à identificação do valor venal. A LC 227/26 não autorizou, portanto, a incidência do imposto sobre pauta fiscal desvinculada das condições normais de mercado.

No plano procedimental, a alteração é mais profunda. O novo art. 38 passou a disciplinar expressamente a estimação do valor venal pelas administrações tributárias, estabelecendo critérios para a sua formação, dever de divulgação e possibilidade de contestação pelo contribuinte. Trata-se de disciplina inexistente quando do julgamento do Tema 1.113, ocasião em que o STJ, diante do quadro normativo então vigente, reconheceu ao preço declarado presunção relativa de correspondência com o valor de mercado e vedou o arbitramento prévio da base com respaldo em valor de referência unilateral.

Justamente por alterar o suporte normativo considerado pelo STJ, a nova redação impõe a releitura do precedente. O seu alcance, contudo, deve ser delimitado com precisão: o CTN passou a disciplinar a estimação técnica do valor venal, mas não incorporou a categoria municipal do chamado "valor venal de referência", nem estabeleceu que qualquer parâmetro administrativo preexistente satisfaça, por esse simples fato, a nova disciplina.

Daí decorre consequência relevante. A denominação atribuída ao parâmetro administrativo é juridicamente secundária; no plano concreto, importa verificar se a estimativa realizada pelas administrações tributárias municipais observa os ditames dos §§ 2º e 3º do art. 38, notadamente a adoção de critérios técnicos compatíveis com a apuração do valor de mercado, a sua adequada divulgação e a possibilidade efetiva de apresentação de avaliação contraditória. Ausentes essas condições, haverá fundamento autônomo para questionar a estimativa à luz da própria redação atual do CTN, antes mesmo de se discutir o alcance do Tema 1.113.

Em termos metodológicos, a nova disciplina não parece impor vistoria ou laudo individual em cada transmissão. Avaliações em massa e modelos estatísticos podem servir à estimação, desde que não convertam parâmetros gerais em resultado imune às particularidades relevantes do bem. Do mesmo modo, divulgar apenas a cifra final não parece satisfazer o § 3º: para que a avaliação contraditória seja efetiva, o contribuinte precisa conhecer os critérios empregados na formação do valor.

É sob esses parâmetros que o sistema adotado pelo Município de São Paulo passa a oferecer um teste concreto para a nova disciplina. O decreto 55.196/14 prevê atualização dos valores venais por pesquisa e coleta amostral de transações e ofertas, atribui presunção relativa ao parâmetro divulgado e admite avaliação especial e arbitramento. Ao mesmo tempo, a Secretaria Municipal da Fazenda continua informando que a base de cálculo do ITBI corresponde ao maior valor entre o preço da transação e o valor venal de referência.

Nesse cenário, a aproximação entre o regulamento paulistano e a nova redação do CTN não basta, por si só, para validar o sistema. Será necessário verificar se o valor utilizado resulta dos critérios técnicos previstos no art. 38, se esses critérios são adequadamente divulgados e se o contribuinte dispõe de meios efetivos para confrontar a estimativa mediante avaliação contraditória. Embora relativo a situação anterior à alteração legislativa, precedente recente da 14ª Câmara de Direito Público do TJ/SP enfrentou expressamente a alegação do município de São Paulo de que a LC 227/26 legitimaria a utilização do valor venal de referência e rejeitou a adoção automática do parâmetro municipal (agravo interno cível 1061078-81.2021.8.26.0053, j. 31/5/2026).

Quanto ao alcance do precedente, o Tema 1.113 preserva especial relevância nas hipóteses em que o Município continue a adotar parâmetro fixado unilateralmente, sem demonstrar a sua conformidade com os requisitos introduzidos no art. 38. Nessas situações, somam-se ao controle decorrente da própria disciplina superveniente do CTN os fundamentos do precedente que afastaram a imposição prévia de valor de referência estabelecido unilateralmente pela administração.

Em conclusão, a LC 227/26 alterou o suporte normativo sobre o qual foi construído o Tema 1.113. Para as situações submetidas à nova redação, o ponto de partida passa a ser o art. 38 do CTN, que disciplinou a estimação técnica do valor venal sem, contudo, positivar o denominado "valor venal de referência" ou convalidar os parâmetros municipais preexistentes. É a partir dessa nova realidade normativa que deverá ser definido o alcance remanescente do precedente.