O fim dos benefícios fiscais do ICMS, a neutralidade e a defesa do meio ambiente

O Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) é um tributo de competência estadual e distrital, nos termos do art. 155, II, da Constituição Federal e cuja arrecadação, regra geral, é do Estado de origem da operação de circulação.

A arrecadação destinada para a origem permitiu que os Estados e o Distrito Federal instituíssem benefícios fiscais de ICMS capazes de atrair contribuintes que organicamente não se posicionariam naquela região. A estratégia de política fiscal decorre da renúncia parcial de uma receita tributária que não existiria para esses estados se eles não tivessem atraído novos contribuintes a partir dos benefícios fiscais.

Esse fato é bastante observado nos incentivos voltados para empresas atacadistas e de distribuição, as quais se localizam em regiões propícias ao ganho do benefício fiscal e não necessariamente com maior proximidade ao mercado consumidor.

Nesse contexto, o comércio eletrônico brasileiro faturou R$ 235,5 bilhões, tendo a origem da demanda se concentrado em São Paulo (32,55%), Minas Gerais (11,89%) e Rio de Janeiro (9,52%)¹, que são justamente os três Estados mais populosos do país, com 46,1, 21,4 e 17,2 milhões de habitantes, respectivamente². Do lado da oferta, os maiores Estados vendedores em valor bruto de comércio eletrônico são: São Paulo, Minas Gerais, Espírito Santo, Santa Catarina e Paraná³.

O Espírito Santo, com 4,1 milhões de habitantes - 15º Estado em população, desponta como o 3º maior vendedor e Santa Catarina, com 8,2 milhões de habitantes - 10º em população, aparece logo atrás, como 4º maior vendedor⁴.

Essa aparente distorção entre quantidade de consumidores locais e vendas realizadas a partir dos seus estados não decorre de vocação logística natural, mas de benefícios fiscais de ICMS desenhados para vendas interestaduais, como são o crédito presumido do Compete-ES (Art. 23 da lei estadual 10.568/16) e o crédito presumido do art. 21, XV, do anexo 2 do RICMS/SC⁵.

Logo, a atividade empresarial é muitas vezes mais impactada pela atratividade do ganho tributário do que pela eficiência da operação e proximidade aos principais clientes.

Essas distorções, no entanto, sofrerão modificações importantes a partir da reforma tributária sobre o consumo - EC 132/23. Afinal, o ICMS será gradualmente diminuído no período de 2029 a 2032 e extinto a partir do ano de 2033 e os benefícios fiscais desse imposto seguirão a mesma regra. Assim, os benefícios nesse formato devem ter prazo máximo de fruição até o ano de 2032.

Por outro lado, enquanto o ICMS vai encontrando o seu final, como substituto, será instituído, nos termos do art. 156-A da Constituição Federal, o IBS - Imposto sobre Bens e Serviços, de competência estadual, distrital e municipal.

O art. 156-A, caput, e § 1º dispõe que o IBS será informado pelo princípio da neutralidade. O inciso X desse mesmo parágrafo estabelece que o IBS não será objeto de concessão de benefícios fiscais, exceto aqueles determinados pela própria Constituição e que atendam a todas as operações sem distorções significativas e setoriais.

Na sua vertente horizontal, a neutralidade garante a bens similares, que reúnam as mesmas características, independentemente da sua origem, a mesma carga tributária. Além disso, a neutralidade busca impedir que as decisões empresariais sejam tomadas tendo o tributo como elemento definidor.

Para o economista Bernard Appy, um dos idealizadores da reforma sobre o consumo, a neutralidade consiste em impedir que indivíduos e empresas tomem decisões baseadas em ganhos tributários capazes de distorcer suas escolhas econômicas⁶.

Essa neutralidade é o que não identificamos atualmente com o ICMS, cujas decisões empresariais naturalmente perseguem, em geral, a busca da melhor carga tributária, que acaba se diferenciando por região e setores.

A neutralidade, portanto, é uma indutora de comportamentos positivos, retirando-se o elemento tributo do fator de decisão, mantendo-se a carga tributária uniforme.

A distorção criada pelo ICMS e que será, ao que tudo indica, encerrada pelo IBS também poderá irradiar positivamente para a defesa do meio ambiente.

Vale recordar que a EC 132/23 adicionou o § 3º ao art. 145 da Constituição Federal, dispondo que o STN - Sistema Tributário Nacional deverá observar o princípio da defesa ao meio ambiente.

Esse princípio, que já constava no art. 170, VI, da Constituição Federal, e revelava a defesa ao meio ambiente como condição a ser observada pela ordem econômica, foi estrategicamente inserido dentro do STN como reforço de observância e como guia de todas as ações tributárias.

Conectando os dois temas - neutralidade e meio ambiente, temos que os benefícios fiscais do ICMS, tal como hoje existentes, acabam posicionando as empresas em locais antinaturais com o objetivo do ganho do benefício fiscal e, no mais das vezes, longe dos seus maiores centros consumidores e, portanto, com maior consumo de combustíveis e emissão de poluentes.

No Brasil, essa distância adicional é majoritariamente sobre rodovias. Segundo o Atlas CNT do Transporte 2025, o modal rodoviário responde por cerca de 65% do transporte de cargas do país, sendo o seu principal eixo logístico⁷.

Como a frota de cargas rodoviária brasileira é abastecida principalmente por combustíveis fósseis, cada quilômetro adicional percorrido para entregar mercadorias despachadas de origens tributariamente mais vantajosas, porém geograficamente distantes, significa maior emissão de poluentes.

Com o fim dos benefícios fiscais de ICMS e a observância da neutralidade a partir do IBS, há maior tendência para a racionalidade da localização das empresas, especialmente as de comércio eletrônico, atacado e distribuição, de modo que estejam mais próximas aos seus polos de consumo e, portanto, com menor dispêndio de combustível para fazer a ponta final das entregas.

O tema ganha especial relevo nesse momento em que a ONU indica que a meta de aquecimento global do planeta de cerca de 1,5º acima dos níveis pré-industriais, estabelecida a partir no ano de 2015 no Acordo de Paris, não será atingida⁸, o que exigirá ainda maiores esforços da população mundial para mitigação dos potenciais danos ambientais.

Nesse contexto é que entendemos que o fim dos benefícios fiscais de ICMS acaba por privilegiar tanto a neutralidade quanto a defesa do meio ambiente, podendo contribuir com o menor consumo de combustíveis para a distribuição de mercadorias.

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1 ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE COMÉRCIO ELETRÔNICO (ABCOMM). Números do e-commerce brasileiro. Disponível em: https://dados.abcomm.org/numeros-do-ecommerce-brasileiro. Acesso em: 18 jul. 2026.

2 INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Estimativas da população residente no Brasil e Unidades da Federação com data de referência em 1º de julho de 2025. Rio de Janeiro: IBGE, 2025. Disponível em: https://ftp.ibge.gov.br/Estimativas_de_Populacao/Estimativas_2025/estimativa_dou_2025.pdf. Acesso em: 17 jul. 2026.

3 ASSOCIAÇÃO DAS EMPRESAS DE VENDA NÃO PRESENCIAL DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO (AVENPES). Relatório de Competitividade do Setor de Venda Não Presencial: exercício de 2024. Vitória: Avenpes/Observatório Findes, 2025, com base em dados do MDIC. Disponível em: https://sedes.es.gov.br/media/a1/An%C3%A1lise_Avenpes_2024_2025.pdf. Acesso em: 24 jul. 2026.

4 AVENPES, op. cit.; IBGE, op. cit. (nota 3).

5 ESPÍRITO SANTO (ESTADO). Lei nº 10.568/2016, art. 23. SANTA CATARINA (ESTADO). Regulamento do ICMS de Santa Catarina (RICMS/SC), Anexo 2, art. 21, XV.

6 BRASIL. Ministério da Fazenda. “Um bom modelo tributário é aquele que distorce o mínimo possível a atividade econômica”, afirma Bernard Appy. Março de 2024. Disponível em: https://www.gov.br/fazenda/pt-br/assuntos/noticias/2024/marco/um-bom-modelo-tributario-e-aquele-que-distorce-o-minimo-possivel-a-atividade-economica-afirma-bernard-appy. Acesso em: 19 jul. 2026.

7 CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO TRANSPORTE (CNT). Atlas CNT do Transporte 2025. Brasília: CNT, 2025. Disponível em: https://www.cnt.org.br/agencia-cnt/atlas-cnt-do-transporte-2025-apresenta-retrato-completo-da-infraestrutura-logstica-do-brasil. Acesso em: 07 ago. 2026.

8 https://super.abril.com.br/ciencia/onu-admite-que-aquecimento-global-ira-ultrapassar-meta-do-acordo-de-paris/ Acesso em: 07 de set. 2026.