A resolução Conama 01/1986 e a lei geral do licenciamento ambiental

1. Introdução

A entrada em vigor, neste ano, da lei 15.190/25 (LGLA - lei geral do licenciamento ambiental) modificou de maneira relevante o quadro normativo dos estudos ambientais no Brasil, exigindo releitura dos atos infralegais que até então disciplinaram a avaliação de impactos ambientais. Nesse cenário, a resolução Conama 01/1986 ocupa posição central, uma vez que foi a norma responsável por estabelecer conceitos, diretrizes e conteúdos mínimos para o EIA/Rima - Estudo e Relatório de Impacto Ambiental, o que ocorreu anteriormente à própria Constituição Federal de 1988.

Se a resolução 01/1986 não foi integralmente revogada, também não é tecnicamente adequado afirmar que todas as suas disposições originais seguem intocadas. A superveniência da Constituição Federal de 1988, da resolução Conama 237/1997, da LC 140/11 e da LGLA produziu diferentes efeitos sobre a norma de 1986. Alguns dispositivos foram expressamente revogados, como ocorreu com os arts. 3º e 7º, haja vista a resolução Conama 237/1997 (art. 21), ao passo que outros perderam aplicabilidade naquilo em que se tornaram incompatíveis com normas posteriores e hierarquicamente superiores. Existe, contudo, um conjunto expressivo de regras metodológicas que continua válido como disciplina complementar, desde que interpretado em conformidade com a legislação atualmente vigente.

A presente discussão não diz respeito a uma revogação linear da resolução por lei posterior, mas à perda superveniente de eficácia ou de aplicabilidade das disposições infralegais incompatíveis com a nova disciplina legal. Com efeito, a relação entre os diplomas normativos deve ser examinada dispositivo por dispositivo, tendo como ponto de partida a Constituição Federal e a lei, e levando em conta ainda a função da resolução e a complementação técnica do sistema. Destarte, não se pode admitir a permanência de exigência contrária ao comando superior, sob pena de se reconhecer à norma infralegal força jurídica para restringir, ampliar ou modificar o conteúdo de disciplina estabelecida pela lei, em manifesta inversão da hierarquia normativa.

A LGLA positivou um sistema plural de estudos ambientais, sendo o EIA vinculado às atividades capazes de causar significativa degradação. Para as demais hipóteses, o estudo deve ser definido pela autoridade licenciadora de acordo com a natureza, o porte, o potencial poluidor, a localização, a sensibilidade do meio receptor e o nível de detalhamento necessário à tomada de decisão. Isso implica dizer que o EIA não pode ser tratado como resposta automática a determinadas tipologias de empreendimento, tampouco pode ser confundido com o gênero do qual faz parte.

2. Lei e resolução: como solucionar o conflito?

A resolução 01/1986 é ato normativo infralegal editado pelo Conama, com base nos arts. 6º, II, e 8º da lei 6.938/1981 (lei da PNMA - Política Nacional do Meio Ambiente), com o intuito de conferir uniformidade e embasamento técnico ao Sisnama. Essa resolução consolidou critérios básicos para a avaliação de impacto ambiental, definiu uma noção normativa de impacto, disciplinou as diretrizes e o conteúdo mínimo do EIA/Rima e apresentou, no art. 2º, uma relação exemplificativa de atividades das quais se exigia a elaboração desses instrumentos, posteriormente ampliada pela resolução Conama 11/1986.

A LGLA, por outro lado, é lei federal em sentido formal e material e passou a estabelecer normas gerais sobre licenciamento ambiental, regulamentando o art. 225, § 1º, IV, da Constituição Federal. Essa lei disciplina diretamente a definição de impacto ambiental, tomado como a alteração adversa ou benéfica causada pela atividade ou pelo empreendimento em sua área de influência, área diretamente afetada, área de estudo, condicionantes ambientais, medida preventiva, estudo ambiental, EIA, Rima, critérios de enquadramento, termo de referência, o conteúdo mínimo dos estudos e a publicidade das informações, entre outras questões. Em caso de incompatibilidade, prevalece a norma legal, tanto em razão de ser norma mais recente quanto, principalmente, pelo fato de a regulamentação não poder restringir, ampliar ou contrariar o regime instituído pela lei.

Logo, é preciso saber com exatidão os efeitos da LGLA sobre a resolução 01/1986. Nesse sentido, cumpre percorrer as três etapas seguintes: i) identificar se o dispositivo da resolução já foi expressamente revogado ou superado por norma posterior; ii) verificar se existe disciplina legal específica sobre a matéria; e iii) reconhecer que somente no espaço não ocupado ou não incompatível com a lei é que a resolução atua como complemento técnico. Dessa forma, evita-se tanto o esvaziamento indevido da regulamentação ambiental quanto a inversão da hierarquia normativa.

Registre-se que esse mesmo raciocínio deve ser aplicado à resolução Conama 237/1997, que ocupa posição intermediária entre a norma de 1986 e a lei de 2025. Se, de um lado, ela permanece útil na disciplina de aspectos procedimentais não tratados pela LGLA, de outro, as suas regras de competência e de enquadramento cedem diante do regime legal superveniente, sobretudo diante dos arts. 4º e 18 da lei nova. Não faria sentido submeter a resolução de 1986 a um exame de compatibilidade dispositivo por dispositivo e dispensar do mesmo teste a resolução que a sucedeu.

3. O EIA e o Rima como espécies do gênero estudo ambiental

A LGLA equacionou uma confusão histórica importante ao estabelecer, no art. 3º, um gênero amplo denominado "estudo ambiental". Segundo o inciso XVII, trata-se do estudo ou relatório relativo aos impactos e, quando couber, aos riscos ambientais da atividade ou do empreendimento sujeito a licenciamento. Dentro desse gênero, a lei define o EIA, o Rima, o Plano Básico Ambiental, o Plano de Controle Ambiental, o Relatório de Controle Ambiental e o Relatório de Caracterização do Empreendimento, sem impedir que a autoridade licenciadora estabeleça outros documentos tecnicamente adequados quando a própria lei assim autorizar.

O EIA é o estudo ambiental destinado às atividades ou aos empreendimentos potencialmente causadores de significativa degradação do meio ambiente e deve ser realizado antes da análise de sua viabilidade ambiental. O Rima, por sua vez, não é um estudo independente, mas o documento de comunicação pública que reflete as conclusões do EIA em linguagem objetiva e acessível, permitindo que a sociedade compreenda as vantagens, as desvantagens e as consequências ambientais do projeto. Por essa razão, a LGLA determina que todo EIA gere um Rima, cujo conteúdo mínimo consta no art. 30.

O art. 18 da LGLA completa essa arquitetura. O caput enumera os procedimentos e as modalidades de licenciamento, ao passo que o § 1º atribui às autoridades licenciadoras a definição dos procedimentos, das modalidades e dos tipos de estudo ou de relatório ambiental exigíveis, por meio do enquadramento da atividade ou do empreendimento segundo os critérios de localização, natureza, porte e potencial poluidor. O § 3º exige compatibilidade entre o estudo, o potencial de impacto, o ambiente no qual o empreendimento será inserido e o nível de detalhamento necessário à decisão.

A regra traduz, em termos jurídicos, uma exigência de proporcionalidade técnica, pois não se admite estudo insuficiente para risco ambiental relevante, mas tampouco se justifica impor o estudo mais complexo quando outro instrumento fornece informação adequada e suficiente. Isso guarda plena consonância com o art. 170, VI, da Constituição Federal, que alçou a defesa do meio ambiente à condição de princípio da ordem econômica "inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação".

O sistema constitucional estabelece um piso indisponível, pois sempre que houver potencial de significativa degradação o EIA é obrigatório. A simplificação é admissível para situações de menor complexidade, desde que baseada em critérios técnicos, motivação jurídica e informação suficiente, e não como mecanismo de supressão arbitrária do controle preventivo. Isso implica dizer que essa proporcionalidade jamais poderia significar liberdade para reduzir a proteção ambiental por conveniência administrativa, mas antes se constitui em dever de adequar o estudo ambiental ao impacto que ele se destina a mensurar.

O quadro a seguir sintetiza a nova sistemática dos estudos ambientais instituída pela LGLA.

Eixo	Dispositivos centrais	Síntese
Conceito de impacto e estudos	Art. 3º, X e XVII a XXIII	A lei define impacto ambiental e estrutura o “estudo ambiental” como gênero, com diferentes espécies.
Enquadramento	Art. 18, §§ 1º a 4º	Procedimento e estudo devem considerar localização, natureza, porte, potencial poluidor, impacto esperado e nível de detalhamento necessário.
EIA e Rima	Arts. 19, § 2º; 20, § 3º; 29 e 30	EIA obrigatório diante de potencial de significativa degradação; o Rima reflete as suas conclusões e possui conteúdo mínimo legal.
Estudos não sujeitos a EIA	Art. 31	A autoridade licenciadora define o conteúdo mínimo dos demais estudos ambientais.
Termo de referência	Art. 28	Deve ser compatível com a tipologia e observar o nexo causal; dados primários exigem justificativa técnica quando inexistentes ou insuficientes dados válidos recentes.
Aproveitamento de informações	Arts. 32 e 33	Admite estudo conjunto e aproveitamento de diagnósticos, dados secundários validados e monitoramento remoto quando adequados.
Responsabilidade técnica	Art. 34	Estudos atribuídos a equipe habilitada, com registro de responsabilidade técnica.
Prazos	Art. 47	A lei fixa prazos máximos de análise conforme o tipo de licença e o estudo exigido.
Publicidade e participação	Arts. 35, 37 a 40	Transparência ativa, acesso eletrônico, integração ao Sinima e modalidades de participação pública, em diálogo com a Lei 12.527/2011.

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