A necessidade de certeza da ciência do contribuinte na rescisão de transação tributária

A transação tributária, instituída pela lei federal 13.988/20, se consolidou como relevante instrumento de regularização fiscal e redução da litigiosidade, ao permitir a negociação de débitos inscritos em dívida ativa da União mediante condições diferenciadas.

Prevista no Código Tributário Nacional como um meio para extinção da obrigação, apresenta especificidades, não se limitando a um ato unilateral ou automático, mas envolvendo negociação, concessões mútuas e uma dimensão consensual aplicável ao âmbito do Direito Público.

Para desestimular o inadimplemento, a legislação prevê hipóteses de rescisão do acordo, cuja formalização acarreta o afastamento dos benefícios concedidos, a continuidade da cobrança do débito e o impedimento de celebrar nova transação pelo prazo de dois anos (art. 4º, § 4º).

Na prática, verificada qualquer dessas hipóteses, a PGFN - Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional disponibiliza mensagem no sistema "Regularize" para informar a instauração do procedimento administrativo e, transcorrido o trintídio in albis, formaliza a rescisão.

Não se olvida da compatibilidade da rescisão e de seus efeitos, ainda que adversos ao contribuinte, com o sistema normativo.

O que se mostra incompatível é a atual dispensa, pela Administração Tributária, da observância do procedimento previsto em lei para sua formalização, por afrontar o sobreprincípio da segurança jurídica e inviabilizar o exercício do contraditório e da ampla defesa.

A rescisão do acordo não pode se operar automaticamente

A lei federal 13.988/20, em seus §§ 1º e 2º do art. 4º, condiciona a rescisão da transação tributária à prévia notificação do contribuinte, assegurando-lhe, no prazo de trinta dias, o direito de impugnar ou, sendo sanável, regularizar o vício que possa ensejar a rescisão:

“Art. 4º [...] § 1º O devedor será notificado sobre a incidência de alguma das hipóteses de rescisão da transação e poderá impugnar o ato, na forma da lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999, no prazo de trinta dias. § 2º Quando sanável, é admitida a regularização do vício que ensejaria a rescisão durante o prazo concedido para a impugnação, preservada a transação em todos os seus termos". (grifamos)

A remissão expressa à lei federal 9.784/1999 não é fortuita.

Referida legislação disciplina a realização de procedimentos administrativos no âmbito da Administração Pública Federal, estabelecendo, em seu capítulo IX (arts. 26 a 28), as regras relativas à “comunicação” dos atos administrativos.

Devida notificação no procedimento administrativo de rescisão

O art. 28 da lei federal 9.784/1999 impõe a: “[...] intimação os atos do processo que resultem para o interessado em imposição de deveres, ônus, sanções ou restrição ao exercício de direitos e atividades e os atos de outra natureza, de seu interesse”. (grifamos)

Logo, a finalidade da notificação é assegurar o exercício do: “direito de ampla defesa ao interessado” (p. único do art. 27).

Tanto por isso, a notificação deve ser instruída com diversas informações, como a identificação do interessado e do órgão administrativo, a finalidade do ato e a indicação dos fatos e fundamentos legais pertinentes (incisos I a VI do § 1º do art. 26).

Entretanto, como bem identifica Adriano Luiz Batista Messias: “comunicar não consiste, tão somente, na transmissão de informações”¹. A imposição de formas normativas ao comportamento social somente é possível através de um processo comunicacional, com a produção de linguagem própria, que é a linguagem das normas.

O direito, assentado em linguagem prescritiva dos textos normativos como sistema objetivado de significações, não é a linguagem mesma, mas nela reside em uma relação de dialeticidade, que exige registro dos fatos jurídicos para outorgar certeza e segurança jurídica, por meio da linguagem probatória.

Sob essa perspectiva, a comunicação não se limita ao emissor (União) e à mensagem (trintídio para impugnar ou regularizar), exigindo também a utilização de um canal adequado por meio do qual esta deve ser transmitida ao destinatário (contribuinte), de modo a assegurar a sua ciência², garantindo expectativas de comportamentos.

Ou seja, a mera expedição do ato não basta para que se repute cumprida a finalidade comunicacional, tampouco para atender à exigência do § 3º do art. 26 da lei 9.784/1999, segundo o qual a notificação deve ocorrer por meio que assegure a certeza da ciência:

“Art. 26 [...] § 3º A intimação pode ser efetuada por ciência no processo, por via postal com aviso de recebimento, por telegrama ou outro meio que assegure a certeza da ciência do interessado”. (grifamos)

Não se pretende afirmar que a (i) ciência no processo, a (ii) via postal com aviso de recebimento ou o (iii) telegrama assegurem, em todo caso, a efetiva comunicação, pois esta pressupõe o ato de compreensão homogêneo e convergente das palavras no seio de um contexto.

Em outros termos, com a recepção da mensagem, o destinatário terá de recorrer a certos códigos e léxicos de interpretação diante de uma mensagem, seja ambígua, ordenada ou redundante, baseado na relação entre o universo dos signos e do sentido, que transita por sistemas retóricos e de ideologias, além das determinações do contexto e das indicações de código explicitadas na mensagem significante.

Em razão dessa complexa operação de decodificação, também nos três meios ordinários é possível que algum dos elementos do processo comunicacional esteja ausente ou que ocorram os denominados "ruídos", comprometendo a transmissão da mensagem.

Não obstante, o direito positivo adota critério objetivo para aferir a licitude da notificação, exigindo tão somente que o meio seja apto a assegurar a efetiva recepção pelo destinatário.

Como se observa no trecho final do § 3º do art. 26 da lei 9.784/1999, é facultado à Administração Tributária utilizar meio diverso dos três ordinários, desde que, reitera-se, assegure a certeza da ciência do interessado, o que não se verifica no meio atualmente adotado.

Isso porque a mera disponibilização do ato no "Regularize", sem que haja demonstração de registro da data e da hora de eventual acesso, da identidade do usuário ou de qualquer outro elemento objetivo apto a comprovar a ciência do contribuinte, não satisfaz a exigência legal.

O que dela se extrai é apenas o registro do ato do emissor, não do destinatário: comprova-se que a Administração expediu a mensagem, jamais que o contribuinte a recebeu.

Não raras vezes, o contribuinte somente toma conhecimento da instauração do procedimento administrativo após o transcurso do trintídio legal, já com a rescisão formalizada, a sanção bienal aplicada e os gravames decorrentes do regime de dívida ativa restabelecidos.

Panorama jurisprudencial

Atualmente, não se verifica julgado específico que tenha examinado a inaptidão do sistema "Regularize" como meio idôneo para assegurar a ciência do contribuinte acerca da instauração de procedimento administrativo de rescisão da transação tributária.

Não obstante, ainda que em outras searas, a matéria de cerceamento de defesa em procedimentos administrativos não é estranha aos E. TRFs, que já se posicionaram pela necessidade de comprovação do recebimento da notificação pelo administrado.

E. TRF da 1º Região: “A ausência de intimação pessoal, aliada à falta de provas de que o apelado teve ciência inequívoca dos atos processuais, configura cerceamento de defesa, violando os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, consagrados no art. 5º, incisos LIV e LV, da Constituição Federal”³.

E. TRF da 2º Região: “Verifica-se, da leitura dos autos, que as notificações encaminhadas, para ciência do processo administrativo (fls. 251/255), não continham aviso de recebimento, de modo a garantir o seu recebimento pelo interessado e a possibilidade de ampla defesa”⁴.

E. TRF da 3º Região: “Deveras, denota-se que a questionada intimação/notificação da decisão administrativa, realizada exclusivamente pela via eletrônica, não veio amparada em lei, sendo, em verdade, destituída de certeza quanto à ciência inequívoca do interessado. [...] a notificação que não chega ao conhecimento do cidadão intimado não cumpre, em linha de princípio, a sua função constitucionalmente prevista”⁵.

E. TRF da 4º Região: “Em se tratando de processo administrativo para aplicação de multa por danos ambientais, devem ser observados o contraditório e a ampla defesa, oportunizando-se ao autuado a efetiva notificação pessoal ou postal para fins de manifestação quanto à autuação, para defesa e para ciência acerca de seu resultado”⁶.

E. TRF da 5º Região: “As notificações de autuação ou de imposição de penalidade que retornam dos correios com a informação "não procurado" não podem ser consideradas válidas, haja vista que a finalidade da diligência não foi atingida por circunstâncias alheias à vontade do administrado”⁷.

E. TRF da 6º Região: “A ausência de notificação regular no processo administrativo constitui vício formal que ocasiona a nulidade da CDA e, consequentemente, a extinção do processo de execução fiscal que nela se baseia”⁸.

Como se observa, as razões de decidir são integralmente aplicáveis à notificação para instauração do procedimento de rescisão, seja porque regulada pelo mesmo veículo introdutor, seja porque também aqui se trata da imposição de sanção ao contribuinte.

Ademais, a realização de notificação regular também interessa à Administração Tributária.

Seu efetivo recebimento amplia as chances de preservação dos acordos formalizados, potencializa a arrecadação, reduz a litigiosidade e concretiza, então, o princípio da cooperação entre fisco e contribuinte, consagrado recentemente pela EC 132/23.

Ato infralegal não pode restringir direito previsto em lei

E nem se alegue que o art. 70, § 1º, da portaria PGFN 6.757/22, legitima a notificação pelo sistema "Regularize" nos moldes atuais.

No direito positivo, a relação entre as normas obedece tanto a um critério de subordinação, do qual decorre a sua organização hierarquizada, quanto a outro de coordenação, voltado a intertextualidade interna. A norma jurídica deve compatibilizar-se com a norma fundante⁹.

Aliás, numa interpretação sistemática, o próprio art. 99 do CTN, prevê que o conteúdo e o alcance dos atos infralegais se restringem aos das leis em função das quais sejam expedidos, sob pena de flagrante ilegalidade.

Por isso, ainda que a portaria disponha nesse sentido, cuida-se de ato infralegal, hierarquicamente subordinado tanto à lei 13.988/20 quanto à lei 9.784/1999 e, como tal, incapaz de restringir o direito do contribuinte de ser notificado por meio idôneo.

Considerações finais

Seja pela teoria comunicacional, seja pela interpretação conjunta dos §§ 1º e 2º do art. 4º da lei 13.988/20 e do § 3º do art. 26 da lei 9.784/1999, seja, ainda, pelo entendimento que vem sendo consolidado pelos Tribunais, a conclusão converge para a impossibilidade de haver comunicação sem o efetivo recebimento da mensagem pelo destinatário.

A mera disponibilização de mensagem no sistema "Regularize", inclusive desprovida de qualquer registro apto a atestar a sua eventual abertura, não se qualifica como meio que assegure a certeza da ciência, tampouco ato infralegal possui aptidão para dispensar essa exigência.

Do meio adotado não resulta registro de recebimento algum e, ainda assim, a PGFN converte silêncio em ciência, ficção que enunciado algum do sistema normativo instituiu para o ato comunicacional de rescisão da transação tributária.

Impõe-se, portanto, o reconhecimento da nulidade da rescisão formalizada nessas condições, restituindo-se ao contribuinte o prazo de trinta dias para impugnar o ato ou regularizar o vício, evitando-se, com isso, a ampliação desnecessária da litigiosidade em matéria cuja finalidade precípua é justamente privilegiar a cooperação e a regularização fiscal.

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1. MESSIAS, Adriano Luiz Batista. Teoria Geral do Direito: fundamentos da fenomenologia da incidência das normas jurídicas tributárias. São Paulo: Noeses, 2026. p. 225.

2. Ibidem. p. 225.

3. AMS 1007394-02.2016.4.01.3400, Desembargadora Federal Relatora Rosana Noya Alves Weibel Kaufmann, TRF1 – 12ª Turma; PJe 06/12/2024 PAG; grifamos.

4. AC 00057605220094025001; Desembargador Federal Relator André Fontes, TRF-2 – 5ª Turma Especializada; Julgamento em 01/06/2016; grifamos.

5. ApCiv 5003572-65.2021.4.03.6128, Desembargador Federal Relator Wilson Zauhy Filho, TRF-3 - 4ª Turma, julgado em 23/02/2024; grifamos.

6. AC 5001538-95.2019.4.04.7216, TRF-4 - 4ª Turma, Relatora: Desembargadora Federal Vivian Josete Pantaleão Caminha, julgado em 15/02/2023; grifamos.

7. AC 08001446120234058405, Relator: Desembargador Federal Luiz Bispo Da Silva Neto (Convocado), 3ª TURMA – TRF5, Julgamento em 21/09/2023; grifamos.

8. AC 0001751-86.2008.4.01.3812, 3ª Turma – TRF6, Relator: Desembargador Federal Marcos Vinicius Lipienski, Julgamento em 09/12/2025; grifamos.

9. MESSIAS, Adriano Luiz Batista. op. cit. p. 342.