Multas de Procon sem padrão nacional: O problema que o PL 2.766/21 reabre

O PL 2.766/21 já leva mais de quatro anos tentando chegar ao plenário da câmara. Entra na pauta, gera controvérsia, é adiado e reaparece algum tempo depois. Em maio de 2026, voltou à Ordem do Dia em diversas sessões, mas não chegou a ser apreciado. Atualmente, a proposição permanece pronta para deliberação pelo Plenário, sem indicação oficial de data para votação.

Apresentada pelo deputado Marco Bertaiolli (PSD-SP), a proposta altera o CDC para limitar o valor das multas administrativas, tornar mais claro o prazo de defesa do fornecedor autuado e restringir a aplicação de sanções já na primeira fiscalização. A Secretaria Nacional do Consumidor (Senacon), em nota técnica, afirmou que o texto pode representar um retrocesso na tutela do consumidor.

O impasse é legítimo. Ainda assim, ele acaba encobrindo um problema que existia antes do projeto e continuará existindo depois dele: a falta de um método nacional comum e vinculante para a dosimetria das sanções administrativas de consumo.

O art. 57 do CDC determina que a multa seja graduada de acordo com a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor. O decreto 2.181/1997 acrescenta outros critérios, além de agravantes e atenuantes. A própria Senacon possui uma metodologia para as sanções de sua competência.

O problema aparece quando esses parâmetros precisam ser convertidos em números. Não existe uma fórmula comum para toda a rede de defesa do consumidor.

A mesma infração, multas diferentes

Segundo o Boletim Sindec e ProConsumidor de 2024, o Sindec alcança 1.198 unidades em 860 municípios. Essa presença capilar aproxima a fiscalização do cidadão, o que é importante, mas também expõe empresas de atuação nacional a critérios muito diferentes. Uma mesma conduta pode resultar em respostas bastante distintas a depender do órgão responsável pela autuação.

Parte dessa diferença nasce da própria lei. O art. 57 trabalha com uma faixa única, de 200 a 3 milhões de UFIR, ou índice equivalente. Não há divisão por categoria de infração. Uma falha pontual de informação e uma conduta capaz de colocar em risco a saúde coletiva estão submetidas ao mesmo intervalo legal.

Também não está definido o peso de cada critério. O CDC indica o que deve ser considerado, mas não estabelece como esses fatores se relacionam nem quanto cada um deve influenciar o resultado. Os órgãos preencheram esse espaço com metodologias próprias, nem sempre semelhantes.

Há ainda a questão monetária. A UFIR foi extinta após 2000, e sua substituição passou a ser tratada de formas diferentes. Ao final, muitas dessas discussões chegam ao Judiciário, que decide caso a caso se houve proporcionalidade, razoabilidade e fundamentação suficiente.

O Judiciário como revisor da dosimetria

Em 2020, o TJ/SP reduziu de R$ 6,7 milhões para R$ 2,2 milhões uma multa aplicada pelo Procon a uma rede varejista. O tribunal considerou que o porte econômico da empresa, isoladamente, não justificava o valor da sanção sem relação adequada com o dano causado.

Em caso envolvendo autuação aplicada pelo Procon municipal a uma instituição financeira, o TJ/PB reduziu a multa de R$ 300 mil para R$ 30 mil por considerar desproporcional o valor originalmente fixado.

Em 2026, o TJ/PA anulou uma multa de R$ 50 mil aplicada pelo Procon por falta de fundamentação. O tribunal observou que a autoridade não apresentou critérios objetivos para justificar a penalidade nem enfrentou os argumentos da defesa, em violação ao dever de motivação e ao devido processo legal.

Outros casos revelam problemas que vão além do montante. Em São Paulo, uma instituição financeira conseguiu anular uma multa aplicada pela cobrança de tarifa autorizada por resolução do Conselho Monetário Nacional e validada pelo STJ em recurso repetitivo. Em Santa Catarina, uma empresa foi punida por um conflito que a justiça já havia resolvido definitivamente antes da autuação. A multa também foi anulada.

Esse cenário cobra um preço de todos. O consumidor espera por uma sanção que perde força enquanto o processo se prolonga. O fornecedor passa anos discutindo valores que considera desproporcionais. E o judiciário recebe uma demanda que poderia ter sido evitada com critérios mais claros na origem administrativa.

Fiscalização local, critérios nacionais

Outras áreas do direito administrativo convivem com fiscalização descentralizada e parâmetros nacionais de dosimetria.

Na vigilância sanitária, a lei 6.437/1977 classifica as infrações em leves, graves e gravíssimas e prevê faixas próprias de multa. No campo ambiental, a lei 9.605/1998 e o decreto 6.514/08 consideram o tipo de infração, a gravidade do fato, os antecedentes e a situação econômica do infrator, com agravamento em caso de reincidência.

Os órgãos locais continuam fiscalizando e aplicando sanções. A existência de uma estrutura comum de gradação não impediu isso.

Uma das distorções mais sensíveis está na escolha da base econômica da multa. Algumas metodologias partem da receita bruta total do fornecedor, mesmo quando a irregularidade está ligada a uma linha específica de produto, a determinada operação ou a um único estabelecimento.

O substitutivo entra diretamente nesse ponto. O texto fala em “faturamento médio referente à linha do produto ou serviço fiscalizado” e determina que a apuração considere apenas o faturamento da “unidade fiscalizada”. É uma escolha relevante. A base local nem sempre será a mais adequada, mas o valor usado no cálculo precisa guardar relação com o alcance real da conduta.

O ordenamento já trabalha com lógica semelhante em outros campos. A lei 12.529/11 calcula a multa antitruste a partir do faturamento no ramo de atividade em que ocorreu a infração. A LGPD combina percentual do faturamento com um teto absoluto por infração.

Uma discussão que vai além do projeto

O PL 2.766/21 recoloca essa discussão, embora não resolva por inteiro a fragmentação atual. Seu mérito está em trazer para o debate limites, critérios de gradação, regras processuais e bases de cálculo.

O substitutivo também adota o chamado “critério da dupla visita”. Em determinadas situações, a primeira fiscalização teria caráter orientador, com prazo para que o fornecedor corrigisse a irregularidade antes da aplicação da multa. O texto vai longe ao prever a nulidade do auto de infração quando essa etapa não for observada, ressalvadas as exceções previstas.

Esse é um dos pontos que merecem ajuste. A orientação prévia faz sentido para falhas corrigíveis e sem dano relevante. Não parece adequada, porém, como condição geral para o exercício do poder sancionador. Casos graves, dolosos ou reincidentes exigem outro tratamento. O mesmo vale para condutas que envolvam risco à saúde, dano coletivo relevante ou circunstância que demande resposta imediata.

Uma régua nacional poderia partir de faixas de multa associadas à gravidade de cada infração, como já ocorre na legislação sanitária. Também precisaria definir com mais clareza qual dimensão econômica e territorial deve ser considerada no cálculo. Reincidência, reparação espontânea e mecanismos de conformidade comprovados poderiam aumentar ou reduzir a sanção, desde que seu peso estivesse previamente definido.

A fiscalização permaneceria local. O que mudaria seria o método usado para chegar ao valor da multa. Essa preocupação não é nova. Em tese dedicada à dosimetria das multas consumeristas, Flávia do Canto Pereira observa que a ausência de critérios uniformes de dosimetria enfraquece a efetividade das multas administrativas e sustenta que a harmonização dos parâmetros utilizados pelos Procons contribui para reduzir disparidades entre autuações e a posterior revisão judicial das sanções¹.

A resistência a qualquer regulamentação costuma partir do receio de enfraquecimento da proteção ao consumidor. Esse risco merece atenção, mas não elimina o fato de que multas e autuações vêm sendo revistas pelos tribunais justamente por falta de proporcionalidade ou fundamentação suficiente.

O PL pode ser alterado, aperfeiçoado ou até substituído. O que não parece razoável é encerrar a discussão sem enfrentar o problema que o trouxe de volta à pauta. Hoje, órgãos diferentes podem aplicar valores radicalmente distintos a situações semelhantes, com base nos mesmos dispositivos legais. Se o projeto for rejeitado sem que essa fragmentação seja tratada, ela continuará produzindo autuações imprevisíveis, processos longos e decisões judiciais que refazem, anos depois, uma dosimetria que deveria ter sido bem construída desde o início. Mais do que discutir o destino do PL 2.766/21, o desafio está em construir critérios capazes de tornar a dosimetria das multas mais transparente e coerente em todo o sistema de defesa do consumidor.

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1 PEREIRA, Flávia do Canto. A dosimetria das multas por infração às normas de defesa do consumidor: uma proposta em busca de efetividade. Tese (Doutorado em Direito) – Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2020. Disponível em: https://tede2.pucrs.br/tede2/handle/tede/9186. Acesso em: 14 ago. 2026.