A possibilidade de remuneração pública pelo aproveitamento de estudos no PMI

1. Introdução

Por que um particular investiria tempo, equipe técnica e recursos na elaboração de estudos para a Administração Pública se, mesmo quando esses estudos forem efetivamente aproveitados, pode não receber qualquer contrapartida? Essa é uma das questões que ajudam a explicar a baixa utilização do PMI - Procedimento de Manifestação de Interesse. O problema não decorre apenas de insuficiente divulgação, de limitações técnicas da Administração ou de eventual desconfiança do mercado. Ele também se relaciona ao desenho de incentivos criado pela interpretação segundo a qual o particular somente poderá ser remunerado pelo futuro vencedor da licitação, ainda que seus estudos sejam efetivamente aproveitados pelo poder público. Se a licitação não vier a ocorrer, for deserta ou fracassada, ou se a Administração utilizar os resultados para reorientar a política pública, reorganizar o serviço ou abandonar justificadamente o empreendimento, o interessado pode permanecer sem qualquer contrapartida, embora tenha produzido utilidade administrativa concreta. Esse risco reduz a atratividade do PMI e tende a afastar justamente os agentes capazes de investir tempo, equipe técnica e recursos na elaboração de estudos qualificados.

É nesse contexto que, neste artigo, sustentamos a possibilidade jurídica de a Administração prever remuneração pública, disciplinada em regulamento e no edital, em hipóteses de aproveitamento efetivo e qualificado dos estudos apresentados no PMI, com caráter subsidiário em relação ao pagamento pelo licitante vencedor. A elaboração dos estudos não gera, por si só, direito à remuneração, como expressamente indica o art. 81, § 2º, III, da lei 14.133/21. Contudo, neste artigo, defendemos que essa ausência de direito automático não se confunde com uma proibição absoluta de pagamento público fundado em decisão administrativa motivada de incorporar utilidade concreta produzida pelo particular. 

Para tanto, é indispensável distinguir o ressarcimento decorrente da simples participação no PMI da remuneração fundada no aproveitamento de seus resultados sob condições previamente estudadas e estabelecidas pela Administração. Nessa perspectiva, havendo efetivo aproveitamento e licitação com vencedor, caberá exclusivamente a este o pagamento. A remuneração pública que defendemos deverá ser previamente disciplinada para as situações em que, encerrada sem vencedor a via licitatória ou abandonada sua realização, e, tendo a Administração efetivamente incorporado utilidade concreta dos estudos, venha ela remunerar o autor, vedado o pagamento em duplicidade.

2. A remuneração pelo aproveitamento dos estudos

O art. 81 da lei 14.133/21 prevê a colaboração privada para desenvolver soluções inovadoras de relevância pública. Seu § 2º afasta a preferência na futura licitação, a obrigação de licitar e o direito ao ressarcimento resultante, por si só, da elaboração dos estudos. O inciso IV, por sua vez, estabelece que a atividade será remunerada somente pelo vencedor da licitação, vedando, em qualquer hipótese, a cobrança de valores do poder público. O § 1º vincula o ressarcimento à utilidade dos estudos para o certame, enquanto o § 3º exige avaliação fundamentada dos produtos recebidos. A interpretação conjunta desses dispositivos permite distinguir a regra ordinária de ressarcimento pelo vencedor da licitação da possibilidade de aproveitamento administrativo dos estudos sob disciplina previamente estabelecida. A questão que examinamos é a possibilidade de disciplinar esse aproveitamento quando não se constituir vencedor responsável pelo pagamento ou a Administração decidir não prosseguir com a licitação do empreendimento.

A expressão “por si só” merece atenção porque impede que a simples entrega dos estudos seja considerada fato suficiente para constituir uma obrigação para a Administração. Assim é que o legislador condicionou o pagamento pelos estudos, investigações, levantamentos e projetos ao aproveitamento no certame e à existência de vencedor. Nosso argumento favorável à remuneração pública precisa, portanto, demonstrar por que uma decisão qualificada de aproveitamento, tomada pela própria Administração, associada à disciplina prévia em regulamento e edital, constituiria fundamento distinto da cobrança de valores do poder público, vedada pelo inciso IV, do § 2º, do art. 81 da lei 14.133/21.

Entendemos que a vedação protege o poder público contra a transferência automática dos custos e riscos da participação privada. No funcionamento ordinário do PMI, o interessado não pode exigir que a Administração lhe assegure retorno financeiro, substitua o futuro vencedor ou garanta o sucesso do empreendimento, ou seja, não lhe há direito subjetivo a qualquer cobrança. Situação diversa se apresenta quando o próprio poder público estabelece, antecipadamente, que determinada utilização dos estudos será acompanhada de compensação, ante a opção pela não realização de licitação futura ou ausência de licitante vencedor. Nessa hipótese, defendemos que a possibilidade do estabelecimento prévio de pagamento, pela Administração, decorra da incorporação onerosa de uma utilidade, segundo critérios públicos que balizarão a avaliação da utilização parcial ou total e o reconhecimento disso por ela própria, e não da mera realização dos trabalhos por iniciativa do particular.

A primeira objeção que poderia surgir à interpretação que propomos está na expressão “somente pelo licitante vencedor”. Veja que há uma suposição de que haverá um licitante vencedor que remunerará o autor dos estudos, investigações, levantamentos e projetos. Não se pensou, porém, na situação em que haja efetivo aproveitamento, reconhecido pela própria Administração, mas a licitação não tenha um vencedor, a exemplo de uma licitação deserta ou fracassada. A solução de transferir ao futuro contratado o ônus dos estudos aproveitados não é novidade no direito brasileiro. Ela já aparecia no regime das concessões e permissões de serviços públicos, concebido para empreendimentos cuja própria modelagem pressupunha a realização de licitação futura destinada à delegação do serviço.

A lógica desse sistema calcava-se em cenário relativamente previsível: os estudos eram produzidos para viabilizar um certame cuja ocorrência constituía a consequência natural do processo de estruturação. O PMI disciplinado pela lei 14.133/21 apresenta realidade distinta. Os estudos podem ser aproveitados para múltiplas finalidades administrativas, inclusive para reorientação de políticas públicas, reformulação de projetos ou preparação de iniciativas que não resultem imediatamente em contratação. Quanto maior a amplitude das possibilidades de aproveitamento, como previstas na lei geral, maior também o risco de que a utilidade produzida seja incorporada pela Administração sem que se forme o sujeito originalmente encarregado do ressarcimento. Essa mudança de contexto justifica reexaminar se a remuneração exclusivamente pelo futuro vencedor continua sendo resposta suficiente para preservar a atratividade do instituto.

A segunda barreira à possibilidade interpretativa proposta neste artigo está na expressão “vedada, em qualquer hipótese, a cobrança de valores do poder público”. Parece-nos que a expressão afirma a inexistência de um direito subjetivo à cobrança de remuneração pelo particular. Isso não obsta, em nosso sentir, que a Administração, de modo regulamentado e motivado, possa, com o propósito de conferir atratividade ao PMI, prever preço público subsidiário, quando não houver licitante vencedor responsável pelo pagamento, pelo aproveitamento dos estudos, investigações, levantamentos e projetos.

Não afirmamos que a inexistência de vencedor, isoladamente, seja motivo para pagamento automático. No entanto, sustentamos que o tratamento jurídico da apropriação administrativa dos resultados pode ser diferente do tratamento do risco assumido para participar do PMI. Essa delimitação é uma construção interpretativa que precisa ser regulamentada pelo órgão ou entidade e justificada em cada caso concreto.

Também não identificamos, na diferença entre “cobrar” e “pagar”, uma autorização indiscriminada para a remuneração do particular. Ao mesmo tempo, é necessário alertar que seria contraditório anunciar uma remuneração para atrair interessados e, cumpridas as condições, negar sua exigibilidade. Nessa situação, a ausência de direito subjetivo decorrente da simples participação (como prevista na lei) não impede o nascimento de um direito fundado na própria manifestação de vontade da Administração, exposta no edital, e em conformidade com os princípios da boa-fé e da proteção da confiança.

Assim, a margem de apreciação discricionária da Administração situa-se na instituição juridicamente fundamentada da remuneração no edital e na decisão de aproveitamento do objeto do PMI; uma vez prevista no ato convocatório deste procedimento auxiliar e, uma vez efetivamente aproveitados os estudos, investigações, levantamentos e projetos, constituída está a obrigação, cabendo seu cumprimento independente da vontade eventual do gestor.

Atualmente, o PMI previsto na lei 14.133/21 ainda carece de regulamentação federal. É provável que o futuro regulamento dialogue com o decreto federal 8.428/15, que, no âmbito das concessões e parcerias público-privadas, atribui o ressarcimento dos estudos exclusivamente ao vencedor da licitação. Embora esse modelo tenha influenciado a redação da lei 14.133/21, ele foi concebido para contexto mais restrito e previsível. A maior amplitude de finalidades admitidas pelo PMI da lei geral abre espaço para soluções regulamentares capazes de aumentar a atratividade do instituto, inclusive por meio de mecanismos de remuneração previamente disciplinados.

Essa possibilidade já encontra precedentes em regulamentações de diferentes Entes federativos. No Paraná, o decreto estadual 10.086/22 “assegura ressarcimento indenizatório quando houver aproveitamento dos estudos, na exata proporção do que for utilizado”, quando houver cancelamento da autorização para sua realização por razões relevantes. Regra semelhante consta do decreto estadual 6.606/23, do Tocantins, e do decreto municipal 2.446/24, de Pombal/PB. Esses mesmos diplomas estabelecem que a atividade será remunerada pelo vencedor da licitação, vedada a cobrança de valores do Poder Público. O ressarcimento ocorrerá ante a ordem de cancelamento dos estudos, emitida pela Administração, sem a realização licitação futura.

A remissão do art. 81 ao regulamento, em nossa leitura, não concede poder normativo ilimitado, mas permite organizar as consequências do aproveitamento dos estudos. A solução ordinária do PMI consiste em atribuir ao vencedor da licitação o ressarcimento dos estudos utilizados no certame. Isso não impede, contudo, que a Administração preveja, em regulamento e edital, mecanismo próprio de remuneração subsidiária destinado a estimular a participação de interessados, desde que vinculado ao seu efetivo aproveitamento e acompanhado de critérios objetivos para evitar pagamentos indevidos ou em duplicidade. A aceitação técnica dos produtos não basta, por si só, para gerar remuneração. O elemento decisivo é a incorporação de utilidade efetiva produzida pelo particular, segundo disciplina previamente estabelecida.

3. A escolha do PMI em comparação com o concurso e a contratação dos estudos

A previsão de remuneração subsidiária exige que a Administração examine, antes do chamamento, a adequação do PMI à necessidade que pretende atender. Essa análise deve considerar o grau de definição do problema, a utilidade de receber propostas distintas, a capacidade interna de avaliá-las, a perspectiva concreta de futura contratação e a distribuição dos custos e riscos. Concurso, contratação direta de estudos e PMI não constituem alternativas indiferentes entre si. A escolha depende da finalidade do procedimento e deve ser motivada também quanto às consequências financeiras de cada solução.

O concurso permite selecionar trabalho técnico, científico ou artístico, com prêmio ou remuneração ao vencedor, segundo as condições do edital. É uma alternativa adequada quando a Administração pretende obter determinado trabalho mediante comparação das soluções apresentadas. Seu pagamento não depende do êxito de uma licitação posterior para executar o empreendimento, embora a premiação também não obrigue a Administração a executar o projeto. O concurso pode estimular diversidade e inovação, de modo que essas vantagens não são exclusivas do PMI. 

A depender das características do objeto e da forma de contratação pretendida, a Administração poderá recorrer à concorrência para contratar serviço técnico de natureza predominantemente intelectual, desde que haja possibilidade de competição. Nesse caso, a contratação ocorrerá mediante procedimento licitatório, com remuneração definida no edital e no contrato e adoção dos critérios de julgamento de melhor técnica ou de técnica e preço, nos termos dos arts. 36 e 37 da lei 14.133/21. A mesma lei admite a contratação direta quando estiverem presentes os respectivos pressupostos legais. Assim, o PMI não constitui a única via para a obtenção de estudos, projetos ou soluções pela Administração.

A contratação direta de estudos, por sua vez, permite definir entregas, prazos, responsabilidades e remuneração vinculada à execução contratual. A inexigibilidade não decorre da simples preferência por um profissional reputado. Nos termos do art. 74, inciso III e § 3º, da lei 14.133/21, pressupõe inviabilidade de competição, serviço técnico especializado de natureza predominantemente intelectual e profissional ou empresa de notória especialização cujo trabalho seja essencial e reconhecidamente adequado ao objeto. A instrução deve justificar a escolha e o preço, conforme o art. 72. Se esses pressupostos não estiverem presentes, deverá ser examinada a contratação mediante licitação.

O PMI oferece vantagens quando ainda é necessário investigar alternativas para uma futura contratação, inclusive quanto à sua viabilidade técnica, econômica e jurídica. A abertura à colaboração privada pode ampliar o conhecimento disponível, permitir a comparação de concepções e reduzir a dependência de uma única equipe de consultoria. A Administração conserva a faculdade de não licitar, enquanto os participantes financiam inicialmente os estudos e assumem os riscos definidos no procedimento. Esse desenho pode ser especialmente útil quando o poder público dispõe de capacidade para avaliar propostas, mas não para produzir internamente todos os levantamentos necessários.

A principal vantagem financeira consiste na possibilidade de o licitante vencedor suportar integralmente o valor aprovado dos estudos efetivamente aproveitados, sem pagamento direto pela Administração. Esse valor não corresponde, necessariamente, à totalidade dos custos declarados pelo participante. Tampouco a atribuição do encargo ao vencedor é exclusiva do PMI: o art. 81, § 1º, contempla estudos realizados pela própria Administração. O diferencial financeiro do PMI está também no custeio privado inicial e na ausência de remuneração garantida pela simples elaboração, o que não ocorreria no caso do concurso ou contratação direta. Isso não elimina, por óbvio, o custo econômico dos estudos, que pode repercutir nas condições do empreendimento, mas traz para a Administração maior liberdade de análise e fôlego orçamentário.

A remuneração pública subsidiária acrescenta, na interpretação que defendemos, previsibilidade quanto ao aproveitamento dos resultados quando a licitação não se concretiza, preservando o pagamento pelo vencedor como solução preferencial. Não obstante, há um limite de enquadramento que não podemos dispensar. Se a Administração pretende, desde o início, adquirir serviços de consultoria com remuneração assegurada pela entrega, deverá observar o regime de contratação correspondente. O chamamento do PMI não cria, por si, hipótese de dispensa ou inexigibilidade, nem substitui a licitação constitucionalmente exigida. A solução excepcional cunhada neste artigo pressupõe preservar o caráter colaborativo do procedimento e justificar o título do pagamento. Se, no caso concreto, houver uma aquisição contratual autônoma, também deverão ser cumpridos os requisitos legais dessa aquisição. O regulamento não pode servir para encobrir uma contratação comum.

4. As hipóteses de pagamento e o reconhecimento do aproveitamento

Propomos que o regulamento discipline, ao menos, três hipóteses de pagamento, reproduzidas no edital do chamamento. Em todas elas, a Administração deverá manifestar expressamente o efetivo aproveitamento dos estudos, identificando os produtos e as parcelas utilizados, a finalidade pública atendida e os elementos que comprovem essa utilização. A aceitação técnica prevista no art. 81, § 3º, não substitui essa manifestação. O ato deverá fundamentar o valor reconhecido e indicar quem responde pelo pagamento, permitindo distinguir o aproveitamento remunerável da mera entrega, avaliação ou guarda dos documentos.

Na primeira hipótese, havendo efetivo aproveitamento dos estudos e licitação com vencedor, o pagamento será realizado exclusivamente pelo licitante vencedor. Caberá ao regulamento e aos editais definir os critérios de apuração, o valor aprovado, o beneficiário e o momento do ressarcimento. A Administração reconhecerá expressamente a utilização dos estudos na estruturação do certame e assegurará a publicidade das informações necessárias aos concorrentes. A existência desse responsável afasta o pagamento público pelo mecanismo subsidiário proposto, que não se destina a garantir o adimplemento da obrigação do vencedor.

Na segunda hipótese, o regulamento poderá prever pagamento pela Administração quando os estudos tiverem sido efetivamente aproveitados, a licitação terminar deserta ou fracassada e houver decisão motivada de não realizar novo certame. O insucesso da licitação, isoladamente, não será suficiente. A Administração deverá reconhecer expressamente qual utilidade incorporou e que se conservará, apesar da desistência, demonstrando a correspondência entre essa utilidade e a parcela a remunerar. Se os estudos perderem utilidade, forem rejeitados ou permanecerem apenas como tentativa malograda de estruturar a contratação, não haverá pagamento pelo mecanismo proposto. Enquanto subsistir a decisão de repetir o certame, permanecerá a perspectiva de pagamento pelo futuro vencedor.

Na terceira hipótese, defendemos a previsão de pagamento público quando a Administração decidir não lançar a licitação inicialmente cogitada, por desistência motivada ou restrição orçamentária, por exemplo, mas aproveitar efetivamente os estudos em finalidade pública diversa. Imaginemos que um estudo destinado à concessão de um serviço seja utilizado para reorganizar sua prestação direta. Há uma utilidade administrativa identificável, embora não exista concessionário que possa remunerá-la. Defendemos que o regulamento e o edital possam disciplinar previamente essa hipótese, condicionando o pagamento à manifestação expressa e motivada de utilização, à avaliação do conteúdo aproveitado e ao fundamento jurídico da incorporação onerosa. A simples guarda dos documentos, sua leitura para avaliação ou o reconhecimento de inviabilidade do empreendimento não devem ser equiparados, indistintamente, a esse aproveitamento. A hipótese pressupõe que o PMI tenha sido instaurado com perspectiva efetiva de futura contratação, posteriormente abandonada; se a intenção inicial já for adquirir estudos para outra finalidade, deverá ser observado o regime próprio dessa contratação.

A vedação ao enriquecimento sem causa reforça essa análise, mas não pode ser utilizada como solução automática. Os arts. 884 a 886 do CC exigem investigar a existência de causa jurídica para o benefício e o caráter subsidiário da restituição. Uma cessão gratuita válida ou uma distribuição legítima de riscos pode justificar o aproveitamento sem remuneração. Em contrapartida, a utilização fora das condições autorizadas pode suscitar obrigação restitutória própria. Distinguimos, assim, a remuneração previamente organizada, a indenização por conduta lesiva e a restituição de benefício indevido. Compreendemos que cada hipótese possui pressupostos específicos, que a palavra genérica “ressarcimento” não elimina.

Para que a previsão tenha capacidade real de atrair interessados, deverá indicar quais usos poderão gerar pagamento, como será apurada a parcela aproveitada e em que momento a Administração decidirá incorporá-la. Consideramos indispensáveis critérios objetivos de seleção e avaliação, teto de despesa justificado, demonstração de compatibilidade do valor com o mercado, definição dos direitos de utilização e vedação de pagamento em duplicidade. A promessa genérica de que o gestor poderá pagar se desejar acrescentaria incerteza ao procedimento. A disciplina prévia deve permitir que os participantes conheçam o risco que efetivamente assumem.

Também se impõem as exigências de execução orçamentária. A previsão regulamentar não substitui dotação, empenho e liquidação, nem demonstra, por si, que a despesa é devida. A lei 4.320/1964 exige a verificação do título, do objeto e do valor a pagar. O parecer de aceitação dos estudos deverá ser acompanhado da motivação específica do aproveitamento remunerado. A decisão deve permitir compreender por que aquele benefício justifica o dispêndio, quais parcelas foram utilizadas e como se afastou a remuneração de conteúdo inútil ou já pago por terceiro. A restrição orçamentária que inviabilize o empreendimento não dispensa a demonstração de recursos e o atendimento das exigências legais para remunerar os estudos efetivamente aproveitados.

A disciplina deverá ainda prever o tratamento de eventual retomada futura do empreendimento. O pagamento público já realizado não poderá ser novamente recebido pelo autor dos estudos sob o mesmo fundamento. A identificação das parcelas quitadas e das condições de utilização dos resultados permitirá organizar eventual ressarcimento à Administração, quando juridicamente cabível, e afastar a duplicidade. A remuneração subsidiária exige, portanto, controle tanto no momento do aproveitamento quanto em eventual utilização posterior dos mesmos produtos.

5. Conclusão

Concluímos que a lei 14.133/21 não confere ao particular direito subjetivo de cobrar do poder público os custos do PMI pela simples elaboração dos estudos. Defendemos, contudo, que essa ausência de direito automático não impede a Administração de instituir, por regulamento e edital, mecanismo próprio de remuneração pelo aproveitamento efetivo de seus resultados, como instrumento de atração de participantes. Havendo licitação com vencedor, caberá exclusivamente a este o pagamento. A remuneração pública será subsidiária nas hipóteses de licitação sem vencedor, seguida de desistência de novo certame, ou de abandono da licitação, com aproveitamento dos estudos em finalidade pública diversa. Em todos os casos, será indispensável o reconhecimento expresso e motivado do efetivo aproveitamento, com controle de legalidade, do valor devido e da vedação de duplicidade.

Nossa tese é, portanto, favorável à possibilidade de construir, por regulamento e edital, um mecanismo condicionado de remuneração, apoiado na interpretação sistemática e juridicamente fundamentada, compatível com o regime geral da lei 14.133/21. Assim, entendemos defensável distinguir a cobrança fundada na simples participação da remuneração decorrente do aproveitamento dos estudos segundo disciplina previamente estabelecida pela Administração. Essa distinção permite discutir a atratividade do PMI sem impor gratuidade generalizada ao conhecimento efetivamente incorporado pela Administração e sem dispensar a realização de licitação ou contratação direta específica para o intento, quando estas se demonstrarem a melhor solução administrativa.

_______

Referências

BRASIL. Decreto nº 8.428, de 2 de abril de 2015. Dispõe sobre o Procedimento de Manifestação de Interesse. Brasília, DF: Presidência da República, 2015. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/decreto/d8428.htm. Acesso em: 21 set. 2026.

BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui normas gerais de direito financeiro. Brasília, DF: Presidência da República, 1964. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm. Acesso em: 21 set. 2026.

BRASIL. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Brasília, DF: Presidência da República, 2002. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10406compilada.htm. Acesso em: 21 set. 2026.

BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Brasília, DF: Presidência da República, 2021. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm. Acesso em: 21 set. 2026.

BRASIL. ESTADO DO PARANÁ. Decreto nº 10.086, de 17 de janeiro de 2022. Regulamenta, no âmbito da Administração Pública estadual, direta, autárquica e fundacional do Estado do Paraná, a Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, que estabelece normas gerais de licitação e contratação para as Administrações Públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a aquisição e incorporação de bens ao patrimônio público estadual, os procedimentos para intervenção estatal na propriedade privada e dá outras providências. Curitiba, PR: Governo do Estado do Paraná, 2022. Disponível em: https://www.legislacao.pr.gov.br. Acesso em: 25 set. 2026. 

BRASIL. MUNICÍPIO DE POMBAL (PB). Decreto nº 2.446, de 12 de janeiro de 2024. Regulamenta, no âmbito da Administração Pública do Município de Pombal, os procedimentos auxiliares a que se refere a Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, que estabelece normas gerais de licitação e contratação para as Administrações Públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Pombal, PB: Prefeitura Municipal de Pombal, 2024. Disponível em: https://www.pombal.pb.gov.br/decreto-2-446-2024/. Acesso em: 25 set. 2026.

BRASIL. ESTADO DO TOCANTINS. Decreto nº 6.606, de 28 de março de 2023. Regulamenta, no âmbito da Administração Pública Estadual, direta, autárquica e fundacional do Estado do Tocantins, a Lei Federal nº 14.133, de 1º de abril de 2021, que estabelece normas gerais de licitação e contratação, e adota outras providências. Palmas, TO: Governo do Estado do Tocantins, 2023. Disponível em: https://central.to.gov.br/download/380525. Acesso em: 25 set. 2026.