Licitações públicas e o Acordo Mercosul-UE

Em 1º de maio de 2026, passou a ser aplicado o Acordo Provisório de Comércio entre o Mercosul e a União Europeia (iTA), promulgado no Brasil pelo decreto 12.953, de 28 de abril de 2026¹. O iTA replica o pilar comercial do Acordo de Parceria (EMPA) e vincula as Partes no plano internacional desde o início de sua aplicação provisória, ainda que sua entrada em vigor definitiva dependa do consentimento do Parlamento Europeu². Entre os seus 23 capítulos, o capítulo 12, sobre compras governamentais, é objeto deste artigo.

O Brasil não é parte do Acordo sobre Compras Governamentais (GPA) da OMS - Organização Mundial do Comércio e, em 2023, retirou a oferta de acessão que havia apresentado em 2021³. Também o Protocolo de Contratações Públicas do Mercosul, assinado em 2017, havia previsto a abertura de licitações acima de R$ 500 mil para bens e serviços e de R$ 20 milhões para obras entre os sócios do bloco⁴. Em outras palavras, até maio de 2026 não havia compromisso internacional em vigor entre o Brasil e a UE sobre o acesso a licitações. Vale esclarecer que, no âmbito do comércio internacional, a expressão “compras governamentais” (“government procurement”) corresponde ao que o direito administrativo brasileiro denomina licitações públicas e contratações administrativas (“licitações”).

Apesar da aplicação provisória, nem toda licitação pública brasileira passa a estar automaticamente aberta às empresas europeias. A cobertura depende de quatro critérios cumulativos, fixados no anexo 12-C do acordo: (i) a entidade compradora deve estar listada; (ii) o objeto deve ser coberto; (iii) o valor deve igualar ou superar o limiar aplicável; e (iv) nenhuma exceção ou reserva pode incidir.⁵

Quanto ao critério “(i) a entidade compradora deve estar listada”, a cobertura alcança os três Poderes federais e suas entidades vinculadas (apêndice 12-C-1) e parte dos estados, com fórmulas que variam por unidade federativa (apêndice 12-C-2). Municípios e empresas estatais ficam de fora (apêndice 12-C-3).⁶

Categoria	Entra (exemplos)	Não entra (exemplos)
Entidades	Ministérios e Presidência; tribunais federais (STF, STJ, TST, TSE, TRFs, TRTs); Câmara, Senado e TCU; MPU e DPU; autarquias e fundações vinculadas; Executivo de parte dos estados	Municípios; empresas estatais e sociedades de economia mista (p. ex., Petrobras, Caixa, Correios); INCRA, AEB, CNEN e INPI; estados fora do Apêndice 12-C-2
Ressalvas estaduais	Não entram: AM: bens culturais e da economia ambiental amazônica; DF: serviços culturais e, na Procuradoria-Geral, TI, consultoria e P&D; MG: serviços e obras da Secretaria de Agricultura; RS: alimentação do sistema prisional, veículos da segurança pública e transporte de autoridades

Fonte: elaboração da autora a partir do Anexo 12-C.

Quanto ao critério “(ii) o objeto deve ser coberto”, a lógica depende do tipo de produto. Os bens estão cobertos por regra, com lista negativa de exclusões definida por grupos (Apêndice 12-C-4)⁷. Os serviços, ao contrário, seguem lista positiva: só estão cobertos os expressamente listados, identificados pela CPC - Classificação Central de Produtos Provisória das Nações Unidas (apêndice 12-C-5)⁸. As obras, por sua vez, abrangem serviços de construção (apêndice 12-C-6).⁹

Categoria	Entra (exemplos)	Não entra (exemplos)
Bens (lista negativa)	Em regra, todos os bens: veículos, mobiliário, equipamentos de informática, material de escritório, máquinas não excluídas	Equipamentos agrícolas (preparo do solo, colheita, pulverização); escavadeiras, guindastes e equipamentos de mineração e perfuração; compactadores de asfalto; ar-condicionado; balanças; produtos químicos, corantes, gases, pesticidas e desinfetantes; animais vivos não destinados à alimentação
Serviços (lista positiva)	Arquitetura; engenharia e engenharia integrada; urbanismo e paisagismo; consultoria de gestão; pesquisa de mercado e de opinião; gerenciamento de projetos; ensaios técnicos; serviços ligados à agricultura, silvicultura e pesca; limpeza predial; embalagem; organização de eventos; esgotamento sanitário	Tecnologia da informação e software; publicidade; serviços jurídicos e contábeis; vigilância e segurança; transporte; serviços financeiros e seguros; pesquisa e desenvolvimento; manutenção e reparo (a). Incerto: telecomunicações, courier, hotelaria e guias de turismo (b)
Obras	Toda a Divisão 51 da CPC: terraplenagem e demolição; edificações; rodovias, ferrovias, pontes, túneis, portos, barragens e dutos; pré-fabricados; fundações; instalações elétricas e hidráulicas; acabamento; locação de equipamentos com operador	Concessões de serviços, permissões e autorizações (as concessões de obras seguem só a não discriminação)

Fonte: elaboração da autora a partir do Anexo 12-C.

Quanto ao critério “(iii) o valor deve igualar ou superar o limiar aplicável”, a cobertura só incide sobre licitações que atinjam determinados valores mínimos, expressos em DES - Direitos Especiais de Saque. Os limiares variam conforme a entidade compradora (federal ou estadual) e o objeto contratado (bens, serviços ou obras). No nível federal, há período de transição de sete anos, durante o qual os limiares são mais elevados, convergindo posteriormente aos valores europeus. É vedado, ademais, fracionar a contratação ou escolher o método de avaliação com o objetivo de fugir do acordo (art. 12.4), o que deve suscitar, na prática, discussões sobre a agregação de atas de registro de preços. Os limiares e suas estimativas em Reais são os seguintes¹⁰:

Entidade compradora	Bens e serviços	Obras
Brasil – órgãos federais (anos 1 a 7)	DES 216 mil ˜ R$ 1,53 mi	DES 8 mi ˜ R$ 56,6 mi
Brasil – órgãos federais (a partir do ano 8)	DES 130 mil ˜ R$ 919 mil	DES 5 mi ˜ R$ 35,4 mi
Brasil – estados e DF listados (sem redução prevista)	DES 216 mil ˜ R$ 1,53 mi	DES 8 mi ˜ R$ 56,6 mi
UE – governo central	DES 130 mil ˜ R$ 919 mil	DES 5 mi ˜ R$ 35,4 mi

Fonte: elaboração da autora a partir do Anexo 12-C e da CNI (2026); conversão em reais pela cotação do FMI de 28 set. 2026.

Quanto ao critério “(iv) nenhuma exceção ou reserva pode incidir”, o apêndice 12-C-7 consolida as reservas negociadas no chamado “Pacote de Brasília” (2023-2024), que preservam o poder de compra do Estado como instrumento de política industrial¹¹. O resultado exclui integralmente as compras do SUS - Sistema Único de Saúde e as aquisições de programas de segurança alimentar e alimentação escolar que apoiam a agricultura familiar. Preserva, ainda, as margens de preferência para bens e serviços nacionais, nos termos da legislação federal, e a possibilidade de reserva de até 25% do objeto em favor de micro e pequenas empresas. Segundo o MGI - Ministério da Gestão e da Inovação, a margem de preferência pode chegar a 10%, com margem adicional de até 10% para inovação tecnológica nacional.¹²

Sobre os offsets, o texto de 2019 previa a eliminação das medidas de compensação em 15 anos¹³. Na versão final, o Brasil pode exigir compensações comerciais, industriais ou tecnológicas sem limite temporal, desde que as condições sejam não discriminatórias, claras no edital e indicadas no aviso de contratação. Trata-se de solução mais flexível do que aquela que decorreria de uma eventual acessão ao GPA, que veda os offsets como regra, tema já analisado em obra por nós organizada¹⁴. Nota-se, porém, que a exigência de não discriminação vale entre todos os licitantes, nacionais e estrangeiros, o que impõe cuidado adicional na redação dos editais.

Categoria	Entra (exemplos)	Não entra (exemplos)
Exclusões temáticas	Compras do SUS; PNAE e programas de segurança alimentar com agricultura familiar; defesa e segurança nacional; contratação direta de entidades sem fins lucrativos; aquisições subsequentes de soluções inovadoras nacionais; compras no exterior

Fonte: elaboração da autora a partir do Anexo 12-C.

A abertura das licitações é, assim, tanto um interesse ofensivo para as empresas brasileiras, pela possibilidade de acesso a mercados, quanto um cenário de interesse defensivo, já que empresas europeias poderão também participar de licitações públicas no Brasil. Neste último vetor, a entrada de novos competidores poderá ter como efeito a desestabilização de arranjos colusivos em licitações (bid rigging)¹⁵. Nesse sentido, a combinação entre maior contestabilidade e regras de transparência reforça a preocupação, já apontada em estudos anteriores, com a estrutura dos procedimentos de contratação como instrumento de prevenção a fraudes em licitações públicas.¹⁶

Resta, agora, transformar o texto em prática. Isso exigirá, do lado do Estado, a adaptação dos modelos de edital, a publicação anual dos limiares convertidos, a compatibilização dos prazos de impugnação e a capacitação de agentes de contratação e de controle. Do lado das empresas, em termos de interesse ofensivo (empresas brasileiras no mercado europeu), cabe o monitoramento sistemático do portal europeu TED - Tenders Electronic Daily; preparação documental para atender aos requisitos das diretivas europeias de contratação; e, em muitos casos, formação de consórcios com empresas locais para superar barreiras de acesso. Ainda pelas empresas, em termos de interesse defensivo (preparação das empresas brasileiras), será necessário preparar-se para a maior concorrência nos certames cobertos.

Este artigo tem caráter exclusivamente informativo e visa fomentar o debate sobre o tema, não devendo ser interpretado como parecer, opinião legal ou recomendação para qualquer operação ou negócio específico.

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As reflexões deste artigo foram apresentadas pela autora no Painel 2 – "Compras Governamentais e Serviços" do 2º Diálogos sobre o Acordo Mercosul-União Europeia, evento realizado pela WIT e pelo Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA) em Brasília (DF), em 29 de setembro de 2026. O painel contou também com a participação de Isadora Souza, assessora de relações internacionais sênior do Sistema CNA/Senar e Tainã Leite Novaes, assessor no Departamento de Negociações Extrarregionais e Governança Econômica do Ministério das Relações Exteriores. A autora agradece aos organizadores e aos demais painelistas pelo debate. As opiniões aqui expressas são de responsabilidade exclusiva da autora.

1 BRASIL. Decreto nº 12.953, de 28 de abril de 2026. Promulga o Acordo Provisório de Comércio entre a União Europeia e o Mercado Comum do Sul. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 2026. Disponível em: https://www.in.gov.br/web/dou/-/decreto-n-12.953-de-28-de-abril-de-2026-*-702076037. Acesso em: 29 set. 2026.

2 EUROPEAN COMMISSION. EU-Mercosur: text of the agreement. Bruxelas: DG Trade, 2026. Disponível em: https://policy.trade.ec.europa.eu/eu-trade-relationships-country-and-region/countries-and-regions/mercosur/eu-mercosur-agreement/text-agreement_en. Acesso em: 29 set. 2026.

3 BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Retirada da oferta do Brasil para acessão ao Acordo de Contratações Governamentais da OMC. Nota à imprensa. Brasília, 2023. Disponível em: https://www.gov.br/mre/pt-br/canais_atendimento/imprensa/notas-a-imprensa/retirada-da-oferta-do-brasil-para-acessao-ao-acordo-de-contratacoes-governamentais-da-omc. Acesso em: 29 set. 2026. Ver também: FECOMERCIOSP. FecomercioSP lamenta decisão do Brasil de retirar oferta de adesão ao Acordo de Compras Governamentais da OMC. São Paulo, 1 jun. 2023. Disponível em: https://www.fecomercio.com.br/noticia/fecomerciosp-lamenta-decisao-do-brasil-de-retirar-oferta-de-adesao-ao-acordo-de-compras-governamentais-da-omc. Acesso em: 29 set. 2026.

4 PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres; DOTTI, Marinês Restelatto. Licitações e contratações entre empresas dos Estados do Mercosul. Consultor Jurídico, São Paulo, 21 jan. 2018. Opinião.

5 BRASIL. Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços. Acordo de Comércio Provisório entre MERCOSUL e União Europeia (ITA): textos em português. Capítulo 12 – Compras Governamentais e Anexo 12-C – Cobertura do Brasil. Brasília: Siscomex, 2026. Disponível em: https://www.gov.br/siscomex/pt-br/acordos-comerciais/acordo-mercosul-ue/ita-portugues-br. Acesso em: 29 set. 2026.

6 BARRAL, Welber. Public procurement in the EU-Mercosur Agreement: access of European companies to the Brazilian market. Brasília: Delegação da União Europeia no Brasil, jun. 2026. p. 25-33. Disponível em: https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/2026/documents/Public%20Procurement%20in%20the%20EU-Mercosur%20Agreement%20-%20Access%20of%20EU%20Companies%20to%20the%20BR%20Market_0.pdf. Acesso em: 29 set. 2026.

7 O CATMAT (Catálogo de Materiais) é a base do Governo Federal de identificação, descrição e classificação padronizada dos materiais adquiridos pela Administração Pública, integrada ao SIASG e ao Compras.gov.br; organiza os itens em grupos e classes identificados por códigos numéricos. O CATSER é o catálogo equivalente para serviços. Ver: BARRAL, op. cit., p. 6; E-LICITAÇÃO. CATMAT: o que é, como consultar e usar os códigos em licitações. [S. l.], 24 set. 2026. Disponível em: https://elicitacao.com.br/2026/09/24/catmat/. Acesso em: 29 set. 2026.

8 Segundo a CNI, "estão cobertos todos os bens adquiridos pelas entidades cobertas, exceto quando se tenha especificado o contrário" e "estão cobertos somente os serviços listados". CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, op. cit., p. 65-66.

9 UNITED NATIONS STATISTICS DIVISION. Central Product Classification (CPC), Provisional: Division 51 – Construction work; Group 513 – Construction work for civil engineering. Nova York: UNSD, [1991]. Disponível em: https://unstats.un.org/unsd/classifications/Econ/Detail/EN/9/51. Acesso em: 29 set. 2026. A Divisão 51 é o capítulo da CPC dedicado aos serviços de construção. Ela se divide em 8 (oito) grupos: (511) trabalhos preparatórios no canteiro, como demolição e terraplenagem; (512) construção de edificações; (513) obras de engenharia civil; (514) montagem de estruturas pré-fabricadas; (515) serviços especializados de construção, como fundações e estruturas metálicas; (516) instalações, como as elétricas e hidráulicas; (517) acabamento de edificações; e (518) locação de equipamentos de construção ou demolição com operador. O grupo 513 mostra o alcance da cobertura: inclui rodovias, ferrovias e pistas de aeroportos; pontes, viadutos, túneis e metrôs; hidrovias, portos e barragens; dutos e linhas de transmissão; e instalações esportivas. Na prática, a execução de praticamente qualquer obra pública por ente coberto entra no acordo se superar o limiar. Já projetos, fiscalização e gerenciamento de obras são tratados como serviços de engenharia e arquitetura. As concessões de obras sujeitam-se apenas à regra de não discriminação do art. 12.6.

10 Conversão da autora pela cotação do Fundo Monetário Internacional de 28 set. 2026 (1 DES = R$ 7,07039). FUNDO MONETÁRIO INTERNACIONAL. SDRs per currency unit and currency units per SDR: last five days. Washington, DC: IMF, 2026. Disponível em: https://www.imf.org/external/np/fin/data/rms_five.aspx. Acesso em: 29 set. 2026. Os valores oficiais em reais seguem o Anexo 12-N do Acordo (média de 24 meses anteriores a 1º de outubro do ano precedente) e podem divergir. O governo brasileiro estima os limiares da UE em cerca de R$ 930 mil e R$ 35,8 milhões: BRASIL. Siscomex. Compras públicas europeias: quando isso pode fazer sentido para sua empresa? Brasília, 2026. Disponível em: https://www.gov.br/siscomex/pt-br/servicos/aprendendo-a-exportar/acordo-mercosul-ue/capitulo-5/5-3-compras-publicas-europeias. Acesso em: 29 set. 2026.

11 CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA. Manual do Acordo de Parceria Mercosul-União Europeia. Brasília: CNI, 2026. p. 65-67.

12 BRASIL. Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos. Capítulo sobre compras governamentais no acordo Mercosul e União Europeia garante política que vem sendo desenvolvida no MGI. Brasília, 6 dez. 2024. Disponível em: https://www.gov.br/gestao/pt-br/assuntos/noticias/2024/dezembro/capitulo-sobre-compras-governamentais-no-acordo-mercosul-e-uniao-europeia-garante-politica-que-vem-sendo-desenvolvida-no-mgi. Acesso em: 29 set. 2026. Ver: BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 1 abr. 2021, art. 26; BRASIL. Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006, arts. 44, 47 e 48.

13 WHITE & CASE LLP. Mercosur trade alert. [S. l.], [2023]. Disponível em: https://www.whitecase.com/insight-alert/mercosur-trade-alert. Acesso em: 29 set. 2026.

14 BRASILIENSE, Raíssa Mamede Lins. Compras governamentais e mecanismo de offset: o que a acessão do Brasil ao GPA pode impactar nas políticas de offset praticadas em importações públicas? In: ATHAYDE, Amanda; SEGALOVICH, Daniel; ANDRADE, Gabriel (org.). Comércio internacional e concorrência: desafios e perspectivas atuais. Brasília: Faculdade de Direito da UnB, 2022. v. 4, p. 192 et seq.

15 ANDRADE, Leonardo Sousa de. A abertura comercial no âmbito das contratações públicas e os cartéis bid rigging. In: ATHAYDE, Amanda; MAIOLINO, Isabela; SILVEIRA, Paulo Burnier da (org.). Comércio internacional e concorrência: desafios e perspectivas atuais. Brasília: Faculdade de Direito da UnB, 2019. v. 2, p. 324 et seq.

16 ATHAYDE, Amanda. Licitação privada e licitação pública: sigilo do orçamento no Regime Diferenciado de Contratações Públicas e prevenção a cartéis. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (coord.). Direito privado administrativo. São Paulo: Atlas, 2013.