Do Estado-apostador ao Estado-oscilador: A MP das bets

1. Introdução

Em menos de três anos, o Brasil percorreu o caminho inteiro de envernizada política pública: legalizou, regulamentou, arrecadou, assistiu à explosão dos danos e, por fim, proibiu as chamadas ‘bets’¹. A lei 14.790, de 29 de dezembro de 2023, deu forma definitiva ao mercado de apostas de quota fixa previsto na lei 13.756/18. A MP 1.394, publicada em edição extra do Diário Oficial de 25 de setembro de 2026, entretanto, revogou o núcleo desse regime e determinou a extinção de todas as autorizações em trinta dias (art. 4º).

A proibição, em si, dialoga com críticas que setores comprometidos com a defesa do consumidor sempre sustentaram: as apostas ‘on-line’ funcionam como mecanismo de extração de renda das famílias mais vulneráveis e como vetor de superendividamento. O problema não está no fim dessas operações, mas no modo e no momento. A MP desfaz de uma só vez relações jurídicas que o próprio Estado incentivou, excluindo-o da obrigação de indenizar, suspendendo processos sancionadores e transferindo a provedores privados deveres de vigilância amplo, tudo isso a poucos dias do primeiro turno das eleições gerais.

A forma de extinção abrupta cotejada ao erro grosseiro e originário da regulamentação anterior, em clara demonstração de comportamento contraditório, impõem evidentemente a necessidade de responsabilidade civil do ‘Estado legislador’; culminando na conclusão pelo ‘estado de coisas inconstitucionais’ derivadas da insegurança jurídica causada, sem prejuízo das medidas aos provedores que sempre foram necessárias.

2. A extinção abrupta e a ruptura dos contratos em curso

A MP fixa um cronograma que não se compadece com a complexidade das relações que atinge. Dez dias para indisponibilizar sítios e aplicativos (art. 7º); dez dias para retirar todo material publicitário e todo sinal de patrocínio (art. 16, § 2º); trinta dias para a extinção das autorizações (art. 4º). O parágrafo único do art. 4º acrescenta que a extinção decorre de interesse público e não confere direito à devolução da contraprestação de outorga nem a indenização.

O diploma ocupa-se, com zelo, das relações entre operador e apostador: segregação de recursos, restituição integral de apostas sem efeito, pagamento de prêmios apurados (arts. 7º a 9º). Silêncio completo, porém, sobre a vasta rede de contratos que a atividade autorizada gerou: clubes de futebol, federações, emissoras, veículos de imprensa, agências de publicidade, influenciadores, empresas de tecnologia e de meios de pagamento celebraram contratos de patrocínio, de ‘naming rights’, de mídia e de prestação de serviços com base em autorizações válidas, concedidas por até cinco anos. Fato é que muitos clubes estruturaram orçamentos, folhas salariais e planos de recuperação judicial ou de SAF - Sociedade Anônima do Futebol a partir dessas receitas.

A ‘lei’ nova pode, evidentemente, proibir atividade antes lícita. O que não pode é ignorar que o ato jurídico perfeito e o direito adquirido são garantias constitucionais (art. 5º, XXXVI, da Constituição), nem desconsiderar a proteção da ‘confiança legítima’, dimensão subjetiva da segurança jurídica. Quando o Estado induz particulares a investir, mediante outorga onerosa e marco regulatório próprio, assume o ‘dever’ de não desfazer essa base sem transição razoável e sem compensação adequada.

O resultado prático será a transferência do conflito para o Judiciário. Os contratos privados serão rompidos por fato do príncipe (art. 124, II, ‘d’ lei 14.133/21), invocando-se a força maior (art. 393 do CC) ou mesmo resolução por onerosidade excessiva (arts. 478 a 480). Clubes e fornecedores ficarão sem receitas e sem devedor solvente; operadores, sem autorização e sem a outorga paga e certamente invocarão a LINDB, nos arts. 20 a 23, que exige decisões estatais sóbrias e que considerem ‘consequências práticas’, estabelecendo regime de transição quando impuserem novo dever ou condicionamento de direito. Se esse é o padrão exigido do administrador e do juiz, com maior razão deve orientar o legislador de urgência.

Há ainda um dado que desafia a coerência do diploma. O art. 13 suspende os processos administrativos sancionadores pendentes e determina seu arquivamento definitivo se o operador cumprir as obrigações de transição. Na prática, anistiam-se infrações pretéritas, inclusive aquelas relacionadas à proteção de apostadores vulneráveis, em troca do encerramento ordenado: o Estado pune o investidor sem infrações com a perda da outorga e premia o investidor abusivo com o arquivamento.

Por fim, os requisitos de relevância e urgência (art. 62, CF) merecem escrutínio. A urgência de proteger a população é real, mas era conhecida desde 2023. Não se explica por que a resposta precisou ser uma ruptura de trinta dias, e não um projeto de lei com calendário de saída. Tampouco se explica o risco de caducidade: se o Congresso não converter a MP em lei, as relações constituídas durante sua vigência ficarão sujeitas ao decreto legislativo do art. 62, § 3º, ou à regra de conservação do § 11. A insegurança, assim, não se encerra com a MP; ela apenas começa.

3. O erro originário: Apostas como serviço público e a responsabilidade do Estado legislador

A crítica à forma da proibição não significa defesa do mercado de apostas. Ao contrário: o melhor teria sido o Estado jamais tê-lo legalizado nos termos em que o fez. A lei 13.756/18 criou a modalidade lotérica de quota fixa, e a lei 14.790/23 a regulamentou sob a qualificação de serviço público explorado mediante autorização onerosa. O STF, nas ADPFs 492 e 493, já havia reconhecido a natureza de ‘serviço público das loterias’.

Essa qualificação tem consequências. Serviço público é atividade que o Estado assume como sua porque a ‘reputa essencial ao interesse coletivo’. Ao alocar apostas on-line nessa categoria, o legislador conferiu-lhes chancela institucional, normalizou o consumo e legitimou a publicidade massiva que se seguiu. O Estado passou a figurar como titular da atividade (i), sócio da arrecadação (ii) e regulador do risco (iii), três posições dificilmente conciliáveis quando o produto ofertado é potencialmente viciante e dirigido a uma população endividada. O Estado-legislador legislou mal, transformando-se num Estado-apostador.

Os danos foram amplamente documentados: comprometimento da renda de famílias de baixa renda, uso de recursos de programas sociais em apostas, adoecimento psíquico, endividamento e superendividamento. O próprio STF, nas ADIs 7.721 e 7.723, determinou a aplicação imediata de medidas protetivas de crianças, adolescentes e beneficiários de programas sociais, reconhecendo a insuficiência da regulação então vigente.

Disso decorre a questão da responsabilidade civil do ‘Estado-legislador’. A regra tradicional é a irresponsabilidade pelo ato legislativo geral e abstrato, excepcionada nas hipóteses de lei declarada inconstitucional e de lei de efeitos concretos que imponha sacrifício especial e anormal. O caso das apostas sugere terceira via, fundada no art. 37, § 6º, da Constituição e no dever estatal de proteção do consumidor (art. 5º, XXXII, e art. 170, V). Quando o Estado cria, por lei, serviço público cujo funcionamento expõe previsível e massivamente a população vulnerável a danos, e se omite em calibrar a proteção, responde pela falha do serviço que ele próprio instituiu e titularizou.

Não se trata de responsabilizar o Estado por toda aposta perdida. Trata-se de reconhecer a ‘corresponsabilidade estatal’ pelos danos estruturais: o superendividamento associado às apostas, o custo sanitário da ludopatia e a erosão do mínimo existencial. Essa responsabilidade deve traduzir-se, antes de tudo, em dever de reparação coletiva, com políticas de tratamento do superendividamento nos moldes da lei 14.181/21 e de saúde mental. A MP 1.394, curiosamente, cuida de restituir saldos, mas nada diz sobre esse passivo social e ainda ‘absolve’ o Estado-apostador.

A ironia é evidente. O mesmo Estado que qualificou as apostas como serviço público agora declara, por interesse público, sua extinção sem indenização. Se o interesse público mudou tão radicalmente em três anos, é porque a escolha legislativa de 2023 foi, no mínimo, imprudente, e a imprudência legislativa que produz dano previsível e evitável não pode permanecer imune.

4. O dever de cuidado dos provedores de aplicações de internet

O ponto mais inovador da MP está nos arts. 19 a 23. O art. 19 atribui aos provedores de aplicações de internet o dever de cuidado de prevenir e impedir a circulação de conteúdo que oferte, promova, divulgue ou facilite o acesso a apostas, ainda que gerado por terceiros. O parágrafo único inverte o ônus: o provedor será responsabilizado se não comprovar a adoção de medidas adequadas de inibição.

O dispositivo afasta-se do modelo de responsabilidade subsidiária condicionada a ordem judicial do art. 19 do Marco Civil da Internet e alinha-se ao entendimento firmado pelo STF nos Temas 987 e 533 da repercussão geral, em que se reconheceu a inconstitucionalidade parcial daquele modelo e se admitiu dever de cuidado para conteúdos ilícitos graves e para anúncios impulsionados. A MP concretiza essa orientação para um setor específico e cria três camadas de deveres:

(i) Dever de prevenção (art. 19): mediante cuidado e vedação à circulação de material de oferta, publicidade, marketing e patrocínio relativas às operações quota fixa, o que exige moderação ativa, filtros de impulsionamento pago e controle sobre perfis que monetizam a divulgação de apostas;

(ii) Dever de bloqueio (art. 20): indisponibilizando conteúdo de bets enviado à postagem por terceiros, em atendimento notificação de autoridade do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor ou do Ministério da Justiça, sem necessidade de ordem judicial;

(iii) Dever de não-distribuição (art. 21): às lojas de aplicações e sistemas operacionais cabem interditar a disponibilização de produtos e serviços que atendam às apostas quota-fixas.

A infração às vedações publicitárias é qualificada como publicidade abusiva (art. 37, § 2º, do CDC), com sanções do art. 56, inclusive contrapropaganda (art. 18). As sanções específicas aos provedores vão da advertência à multa de até 10% do faturamento do grupo econômico no país e, em caso de reincidência, à suspensão ou proibição das atividades (art. 22), com bloqueio de sítios via Anatel e CGI.br (art. 23).

O avanço é real, sobretudo para o consumidor hipervulnerável, que é alcançado por algoritmos de recomendação e publicidade segmentada. Três ressalvas, contudo, são necessárias. Primeira, o conceito de ‘medidas adequadas’ (art. 19) não é definido, o que exige regulamentação com parâmetros objetivos, sob pena de arbitrariedade. Segunda, a remoção por notificação administrativa (art. 20) deve assegurar contraditório posterior e transparência, para não alcançar conteúdo jornalístico ou crítico sobre apostas. Terceira, a efetividade depende da atuação dos Procons, do Ministério Público e da Defensoria, que precisam de estrutura técnica para fiscalizar plataformas globais. Sem isso, a proibição empurrará o mercado para a ‘clandestinidade digital’, onde o apostador perde inclusive as poucas proteções que o regime regulado oferecia.

5. Conclusão: O estado de coisas inconstitucional da segurança jurídica

O ‘estado de coisas inconstitucional’, reconhecido pelo STF na ADPF 347, caracteriza-se pela ‘violação’ generalizada e ‘persistente’ de direitos fundamentais, causada pela inércia ou incapacidade reiterada das autoridades e cuja superação exige ação coordenada de vários órgãos. A trajetória normativa das apostas no Brasil preenche esses três requisitos, agora sob o prisma da segurança jurídica.

Há violação generalizada porque os dois polos da relação foram atingidos. De um lado, os vulneráveis: expostos por anos a um serviço público danoso, sem proteção suficiente e, agora, sem política de reparação. De outro, setores econômicos, clubes, mídia, tecnologia e trabalhadores, que confiaram em marco legal e o viram ruir em trinta dias. Há persistência porque o ciclo de legalização sem prudência e proibição sem transição reproduz padrão legislativo de oscilação, e não episódio isolado. E há falha estrutural, sistêmica, que nenhum órgão resolve sozinho, como a própria MP reconhece ao criar um Comitê Interinstitucional (art. 24).

O momento agrava o quadro. Essa reflexão não pode estancar.

A MP foi editada em 25 de setembro de 2026, a poucos dias do primeiro turno das eleições gerais de 4 de outubro. Medidas de grande impacto social e econômico, adotadas por via excepcional nessa janela, transmitem à sociedade a percepção de que o Direito se move ao ‘sabor do calendário eleitoral’ e não de ‘planejamento público consistente’. A segurança jurídica exige exatamente o contrário: previsibilidade, estabilidade e respeito à confiança.

O ideal é que o Congresso, na conversão da MP, (i) institua regime de transição para contratos de patrocínio e mídia em curso; (ii) suprima a anistia do art. 13 quanto a infrações contra apostadores; (iii) crie fundo de reparação e tratamento do superendividamento e da ludopatia, custeado pelas receitas e multas do setor; (iv) defina parâmetros objetivos para o dever de cuidado dos provedores e (v) responsabilize a União em conjunto com as operadoras de ‘bets’ pelos sacrifícios singulares e desproporcionais de inúmeros núcleos familiares. Proibir as apostas pode ser o caminho correto.

Fazê-lo sem transição, sem reparação e sem memória da própria responsabilidade apenas substitui uma insegurança por outra.

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Referências

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BRASIL. Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro), com redação da Lei nº 13.655/2018.

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BRASIL. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil).

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BRASIL. Lei nº 13.756, de 12 de dezembro de 2018.

BRASIL. Lei nº 14.181, de 1º de julho de 2021.

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1 BRASIL. Medida Provisória nº 1.394, de 25 de setembro de 2026. Diário Oficial da União, edição extra, 25 set. 2026.