TCU reconhece o dever de examinar defesa intempestiva juntada antes do fim da instrução

A 2ª câmara do TCU tornou insubsistente acórdão condenatório que deixou de examinar os argumentos de defesa intempestiva juntada antes da análise do mérito.

Na tomada de contas especial, o responsável tem quinze dias para apresentar alegações de defesa (se houver débito) ou razões de justificativa (se não houver débito)¹ sobre as irregularidades ou falhas apontadas na citação. Decorrido esse prazo sem manifestação, o responsável é considerado revel.

O recente acórdão 2.472/26, da 2ª câmara do TCU² firmou um precedente valioso sobre os limites da revelia nos processos de contas. Decidiu que a revelia não autoriza o colegiado a julgar o mérito sem examinar a defesa apresentada de forma intempestiva, mas antes da análise de mérito.

O referido acórdão acolheu os embargos de declaração opostos pelos responsáveis, com efeitos infringentes, para tornar insubsistente o acórdão embargado e determinar à unidade técnica o exame dos argumentos da defesa intempestiva.

Em seu voto, o relator, ministro Antonio Anastasia, consignou que “tal circunstância caracteriza omissão relevante, porquanto impede a adequada formação do convencimento desta Corte, em afronta ao princípio da verdade material”.

O precedente compatibiliza a revelia com os princípios que regem a atuação dos tribunais de contas, notadamente a verdade material e o formalismo moderado. Além disso, reafirma o posicionamento que vem sendo adotado pelo tribunal em matéria processual.

No acórdão 1.540/20-Plenário, de relatoria do ministro Benjamin Zymler, o TCU julgou que “o reconhecimento da preclusão de uma faculdade processual pode ser afastado, em respeito à busca da verdade material e ao princípio do formalismo moderado”. O voto do relator trouxe importantes considerações sobre os motivos pelos quais a preclusão não é absoluta no âmbito do TCU. Cita-se:

[...] Por isso, a preclusão, no âmbito do TCU, não é aplicada de forma absoluta (vide acórdão 1.420/20-TCU-Plenário, 6.324/20-1ª câmara, 5.791/2020-1ª câmara, 5.385/20-2ª câmara, dentre outros). Diferentemente do processo civil, os processos desta Corte de Corte não possuem os dois polos da relação jurídica (autor e réu). Além disso, como já dito, a rigidez presente nos prazos do processo civil apoia-se na verdade formal, sendo que qualquer manifestação diferente do disposto nas normas processuais beneficiaria uma das partes e, consequentemente, prejudicaria a outra.

57. Este Tribunal, de modo diverso, ao julgar seus processos, busca a verdade material e é nesse sentido que diversas de suas decisões evocam o princípio do formalismo moderado. Segundo esse princípio, que se opõe à verdade formal, a Administração deve buscar aquilo que realmente é verdade, não se restringindo unicamente ao que restou demonstrado no processo. Isso porque, ao contrário do que se dá no processo civil, o interesse público é que guia a atuação do controle administrativo, afastando deste a limitação imposta pela verdade formal.

O instituto da preclusão deve se amoldar aos princípios fundamentais de seu ordenamento de regência. No processo civil, a preclusão atende à estabilidade dos atos processuais, à duração razoável do processo e à isonomia.

No âmbito do TCU, por sua vez, não há partes opostas. O Tribunal atua no exercício de sua competência constitucional para fiscalizar a boa e regular aplicação dos recursos públicos. Não julga conduta sob a ótica processual, mas busca a realidade dos fatos.

Nessa perspectiva, é um equívoco avaliar o posicionamento adotado pelo TCU em matéria processual sob a ótica do processo civil. Seus princípios norteadores e sua finalidade são distintos. Assim também deve ser o procedimento.

Também não se pode desconsiderar que, nas tomadas de contas especiais, o ônus probatório da regular aplicação dos recursos públicos recai sobre as pessoas físicas e jurídicas, públicas ou privadas, que os utilizem ou administrem.³ A regra deriva do parágrafo único do art. 70 da Constituição.⁴ O ônus invertido reforça a primazia do formalismo moderado.

No caso ora debatido, o TCU privilegiou a verdade material em detrimento da revelia e da limitação da via estreita dos embargos de declaração, mas não o fez sem critério.

O marco temporal adotado no acórdão possui amparo regimental. No capítulo que disciplina a apresentação de alegações de defesa e razões de justificativa, o art. 160, § 2º, do regimento interno do TCU dispõe que “considera‑se terminada a etapa de instrução do processo no momento em que o titular da unidade técnica emitir seu parecer conclusivo [...]”.

Ainda que as alegações de defesa tenham sido intempestivas, foram apresentadas antes do término da etapa de instrução. A análise dos argumentos de defesa em nada prejudicaria o andamento do processo. Nem sob o viés da eficiência se justificaria a recusa em examiná-los.  

A revelia continua a autorizar o prosseguimento do processo, mas não dispensa o colegiado de enfrentar, de modo individualizado, os argumentos apresentados pelos responsáveis.

_____

1. TCU. Regimento Interno. Art. 202. Verificada irregularidade nas contas, o relator ou o Tribunal: I – definirá a responsabilidade individual ou solidária pelo ato de gestão inquinado; II – se houver débito, ordenará a citação do responsável para que, no prazo de quinze dias, apresente alegações de defesa ou recolha a quantia devida, ou ainda, a seu critério, adote ambas as providências; III – se não houver débito, determinará a audiência do responsável para que, no prazo de quinze dias, apresente razões de justificativa;

2. TCU. Acórdão 2.472/2026-2ª Câmara, Rel. Min. Antonio Anastasia, TC 006.949/2025-8.

3. TCU. Acórdão 1.522/2016-Plenário, Rel. Min. Benjamin Zymler: “A distribuição do ônus probatório nos processos de fiscalização do TCU segue a disciplina do art. 373 da Lei 13.105/2015 (CPC), aplicada às peculiaridades da atividade de controle externo, competindo: a) à unidade técnica do Tribunal demonstrar os fatos apurados nas fiscalizações, mediante a juntada das evidências que os suportam; b) aos órgãos fiscalizados e aos terceiros interessados provar os fatos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito do Estado de obter ressarcimento e/ou punir a prática de ato ilegal, ilegítimo e antieconômico que lhes fora atribuída pelo corpo instrutivo do Tribunal.”

4. Constituição Federal. Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.