Reforma administrativa e qualidade da despesa pública: O spending review como instrumento de governança fiscal

Sempre que se discute o redimensionamento do Estado brasileiro, o debate tende a convergir para um mesmo ponto, o corte de despesas, e esse corte acaba quase sempre direcionado ao serviço público, o que se explica, em boa medida, pelo fato de que a transparência das remunerações permite mensurar com facilidade quanto custa cada servidor, o que favorece a construção de estatísticas que orientam a opinião pública. Forma-se, assim, uma espécie de vilão identificável, e com frequência se esquece que a democratização do acesso aos cargos públicos por meio do concurso representou, com a Constituição de 1988, um marco na moralização da Administração Pública.¹

A reforma administrativa merece ser pensada a partir de outra perspectiva, a da qualidade da despesa pública. Mais do que o volume de gastos, importa saber se os recursos são aplicados com eficiência, se as políticas alcançam os objetivos a que se destinam e se a distribuição desses recursos é equitativa, sem comprometer a sustentabilidade fiscal. Esse parâmetro possui também fundamento jurídico, uma vez que a Constituição submete a Administração ao princípio da eficiência, atribui ao controle interno a avaliação dos resultados da gestão orçamentária e, desde a EC 109/21, determina que os órgãos e entidades públicos realizem a avaliação das políticas públicas, com divulgação do objeto avaliado e dos resultados alcançados (art. 37, § 16).² Embora ainda dependa de regulamentação, esse comando possui inegável densidade interpretativa.

A doutrina oferece balizas seguras para essa avaliação. Ao tripé eficiência, eficácia e economicidade somam-se os princípios informadores do Direito da Despesa Pública, sistematizados por Joaquim Freitas da Rocha, entre os quais a prossecução do interesse público, a seletividade da despesa, condicionada à reserva do financeiramente possível, a segregação de funções, a transparência, a responsabilização e a boa gestão, que conjuga parcimônia, sobriedade e indicadores de desempenho sem perder de vista a eficiência social.³ Tais parâmetros oferecem à revisão de gastos um roteiro objetivo, que afasta escolhas arbitrárias e confere previsibilidade às decisões alocativas.

É nesse ponto que se insere o spending review. No âmbito da OCDE, a revisão de gastos consolidou-se como instrumento de exame sistemático das despesas públicas, voltado a fortalecer o controle agregado do gasto e a realocar recursos para áreas prioritárias sem ampliar o déficit.⁴ Quase todos os países membros a utilizam, em muitos casos em ciclo anual e institucionalizado. O Brasil, contudo, ainda não pratica a revisão de gastos nos moldes propostos pela Organização, não obstante tenha aderido, em 2020, à sua Recomendação sobre Governança Orçamentária.⁵

O contexto fiscal torna essa lacuna ainda mais sensível. A elevada rigidez orçamentária, decorrente das despesas obrigatórias, das vinculações de receitas e das emendas parlamentares impositivas⁶, convive com um arcabouço fiscal que prevê gatilhos automáticos de contenção, como restrições a concursos, à criação de cargos e a reajustes.⁷ Tais mecanismos atuam sobre a quantidade da despesa e incidem sobretudo sobre a força de trabalho do Estado, sem examinar se os programas financiados produzem os resultados esperados. Estimativas de economia, por mais relevantes que sejam, ganham legitimidade quando inseridas em um ciclo permanente de revisão que alcance o conjunto da despesa, inclusive subsídios e incentivos, e não apenas a folha de pagamento.

Convém lembrar, ainda, que a revisão da despesa é atividade juridicamente vinculada. Os princípios da equidade intergeracional e da proteção da confiança impedem alterações inesperadas que prejudiquem pretensões legitimamente tuteladas, como as previsões remuneratórias e os compromissos contratuais assumidos em concessões e parcerias.⁸ Um processo técnico e transparente permite compatibilizar o ajuste com o respeito a esses compromissos.

A revisão de gastos, contudo, somente alcança seu potencial quando conduzida com independência técnica e ampla publicidade. A IFI - Instituição Fiscal Independente, criada no âmbito do Senado Federal⁹, reúne atributos que a credenciam para essa tarefa, mas atua com equipe reduzida e alcance restrito à esfera federal, embora a reforma administrativa diga respeito a todos os entes da Federação. Por isso, para conferir maior concretude ao texto da reforma, parece adequado que seja valorizada a atuação da IFI e incentivada a criação de Instituições Fiscais Independentes estaduais ou, ainda, de órgãos internos da Administração Pública voltados ao acompanhamento independente da revisão dos gastos, tendo como parâmetro a qualidade da despesa pública.

Essas instâncias devem atuar em cooperação com os sistemas de controle interno e com os Tribunais de Contas, evitando a sobreposição de instâncias fiscalizatórias.¹⁰ A adoção do princípio cumprir ou explicar, pelo qual o gestor que não acolher uma recomendação técnica deve justificar publicamente sua decisão¹¹, contribuiria para que as conclusões das revisões não se perdessem, preservando a autonomia das escolhas democraticamente legitimadas.

Em um país com espaço orçamentário limitado e elevada rigidez estrutural das despesas, a avaliação qualificada do gasto e o fortalecimento das instituições que a tornam possível devem ser compreendidos como despesa pública necessária à garantia do Estado Democrático de Direito. A reforma administrativa oferece a oportunidade de deslocar o debate da lógica do corte para a lógica da qualidade, e convém não desperdiçá-la.

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1. REIS, Vanessa Cerqueira. As Instituições Fiscais Independentes à luz do tríplice objetivo: transparência, disciplina orçamental e qualidade da despesa pública. Tese (Doutoramento em Direito, especialidade de Direito Financeiro e Económico Global). Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Lisboa, 2026. No prelo.

2. BRASIL. Emenda Constitucional nº 109, de 15 de março de 2021. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/Ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc109.htm.

3. ROCHA, Joaquim Freitas da. Direito da Despesa Pública. Coimbra: Almedina, 2019, p. 101-129.

4. OCDE. Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico. Spending reviews. Paris: OCDE, [s.d.]. Disponível em: https://www.oecd.org/en/topics/spending-reviews.html.

5. OCDE. Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico. Revisão do Centro de Governo do Brasil: rumo a um Centro de Governo integrado e estruturado. Paris: OCDE, 2022. No mesmo sentido, MORAES, Rodrigo Fracalossi de et al. Indicadores quantitativos da OCDE e o Brasil. Brasília: Ipea, 2023. Sobre a adesão brasileira, em 3 de março de 2020, à Recomendação sobre Governança Orçamentária, ver BRASIL. Casa Civil. Brasil adere a mais instrumentos da OCDE. Brasília, 2020.

6. BRASIL. Senado Federal. Instituição Fiscal Independente. Nota Técnica nº 57: Despesas discricionárias e emendas parlamentares (2014 a 2024). Brasília, nov. 2024.

7. BRASIL. Lei Complementar nº 200, de 30 de agosto de 2023, alterada pela Lei Complementar nº 211, de 30 de dezembro de 2024.

8. ROCHA, Joaquim Freitas da. Direito da Despesa Pública. Coimbra: Almedina, 2019, p. 105-108.

9. BRASIL. Senado Federal. Resolução nº 42, de 2016. Institui a Instituição Fiscal Independente no âmbito do Senado Federal.

10. WILLEMAN, Marianna Montebello. A arquitetura funcional dos Tribunais de Contas: extensão e alcance das competências de controle externo na Constituição da República de 1988. In: WILLEMAN, Marianna Montebello. Accountability democrática e o desenho institucional dos Tribunais de Contas no Brasil. Belo Horizonte: Fórum, 2020.

11. EFIGÉNIA, Ana Sílvia Falcão Mestre. O princípio “comply or explain” e a “soft law”. Revista Electrónica de Direito, Porto, n. 1, fev. 2015, p. 5-6.