A terceira onda do antitruste chegou no Brasil

I. Visão inicial das três ondas do antitruste no Brasil

Em novembro de 2017, publiquei o artigo "As três ondas do antitruste no Brasil"¹, no qual sustentei que o Direito da Concorrência brasileiro poderia ser lido a partir de três grandes movimentos. A primeira onda, voltada ao controle de estruturas, ou seja, à análise de atos de concentração, já havia se consolidado, sobretudo após a adoção do regime de análise prévia pela lei 12.529/11 (LDC - lei de defesa da concorrência). A segunda onda, dedicada à repressão de cartéis, estava em pleno curso, impulsionada pelo Programa de Leniência Antitruste e pela celebração de TCCs - Termos de Compromisso de Cessação pelo CADE - Conselho Administrativo de Defesa Econômica. Faltava, contudo, a terceira onda: aquela voltada às investigações de condutas unilaterais.

A distinção entre a segunda e a terceira ondas não era meramente cronológica. Cartéis são, por assim dizer, investigações mais "fáceis". Não porque sejam simples de detectar ou de instruir, mas porque, uma vez existente prova da conduta coordenada entre concorrentes, o CADE dificilmente se discute a ilicitude da prática, por se tratar de uma conduta pelo objeto, analisada pela regra quase que per se (presunção relativa de ilicitude que, na prática, tem sido praticamente uma presunção absoluta na prática decisória brasileira). O desafio dos casos de cartel é, assim, essencialmente, probatório. Já nas condutas unilaterais, provar o fato é apenas o começo. As empresas não tipicamente refutam a existência da prática empresarial ou da cláusula contratual. As empresas confirmam sua existência, mas defendem com veemência a sua adequação à legislação concorrencial. Por se tratar de uma conduta pelos efeitos, analisada pela regra da razão, é preciso definir mercado relevante, demonstrar posição dominante, avaliar efeitos (potenciais ou reais), ponderar eficiências e justificativas objetivas e, ao final, posicionar-se sobre se aquela prática é, ou não, um abuso da posição dominante. São investigações mais densas em termos de análise do mérito da prática, que exigem da autoridade antitruste uma tomada de posição de mérito que, no caso dos cartéis, é em grande medida dispensada pela própria natureza da conduta.

Para que se tenha clareza, entre as possíveis condutas unilaterais que podem ser objeto de investigação antitruste estão as seguintes: preço abusivo ou excessivo; preço predatório; compressão de margens (margin squeeze ou price squeeze); políticas de restrição de preço, que abrangem a SPR - sugestão de preço de revenda, a FPR - fixação de preço de revenda, o PMR - preço máximo de revenda e o PMA - preço mínimo anunciado; políticas promocionais, como descontos condicionais, programas de fidelidade e políticas de bônus; discriminação de preços ou de condições comerciais; cláusula de nação mais favorecida (MFN); recusa de contratar; exclusividade; venda casada; açambarcamento; elevação de custos de rivais (raising rivals’ costs); cláusula de preferência, inclusive na modalidade de autopreferência (self-preferencing); cláusula de raio; cláusula de não concorrência (non-compete), inclusive em contratos de trabalho; abuso de direitos de propriedade intelectual; litigância predatória (sham litigation); lobby predatório (sham lobby); unimilitância; depreciação ilegal anticompetitiva (difamação); e execução de garantia em debêntures como possível conduta unilateral, dentre outras.

II. Tsunami ou marolinha? Investigações de condutas unilaterais, mas pouca previsibilidade

Em março de 2021, voltei ao tema em artigo escrito com Patrícia Jacobs, no qual questionávamos se a terceira onda do antitruste no Brasil já estava em curso, e, se sim, se seria um tsunami ou apenas uma marolinha². O ponto de partida era empírico. Com base no levantamento realizado por Patrícia Jacobs em sua pesquisa na FGV³, posteriormente publicada na Revista de Defesa da Concorrência⁴, identificamos que, entre 2012 e 2019, o CADE havia lidado com 318 investigações de condutas unilaterais. Dessas, 180 foram arquivadas pela própria Superintendência-Geral (SG/CADE) e 138 chegaram ao Tribunal. No Tribunal, apenas 17 resultaram em condenação, 45 foram arquivadas e 76 foram suspensas mediante a celebração de TCC.

O problema, portanto, não era propriamente de quantidade. Havia investigações. O problema era de previsibilidade. A maior parte dos casos que chegavam ao Tribunal era encerrada por meio de TCCs que, em caso de condutas unilaterais, não envolvem reconhecimento de ilicitude da conduta pelos compromissários⁵. Ou seja, o mercado observava acordos sendo celebrados, por vezes com obrigações comportamentais relevantes, mas sem uma posição da autoridade antitruste sobre se aquela prática era, em si, anticompetitiva, e sob quais parâmetros. A combinação de poucos precedentes condenatórios, de acordos sem reconhecimento de ilicitude e da ausência de orientação pública consolidada deixava os agentes econômicos sem uma bússola para calibrar suas condutas ex ante.

Esse diagnóstico não era isolado. O Peer Review da OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico sobre o Brasil, publicado em 2019, já havia registrado que o enfrentamento do abuso de posição dominante não fora uma prioridade desde a lei 12.529/11, que os precedentes eram escassos, que não havia equipe dedicada a esse tipo de caso e que muitos processos terminavam em TCC em estágio avançado da investigação⁶. Por isso, recomendou ao CADE que ampliasse suas investigações nesse campo. Naquele momento, concluímos que o CADE tinha condições de transformar a terceira onda em um tsunami, mas que, para isso, seriam necessárias mudanças institucionais, entre as quais a criação de uma equipe especializada em condutas unilaterais.

III. A CGAA11 e a consolidação da terceira onda do antitruste no Brasil: Os números de maio de 2022 a 2026

Desde então, o cenário tem mudado de forma significativa. O marco institucional mais evidente parece ter sido a criação, em maio de 2022, da CGAA11 - Coordenação-Geral de Análise Antitruste 11 na SG/CADE, que passou a concentrar a investigação de casos de abuso de posição dominante. Até então, essas investigações estavam distribuídas entre as coordenações-gerais responsáveis também pela análise de atos de concentração. Na prática, isso gerava uma verdadeira concorrência interna por recursos: os prazos legais dos atos de concentração, curtos e peremptórios, tendiam a se sobrepor aos das investigações de condutas unilaterais. A criação de uma coordenação dedicada atendeu, em boa medida, à recomendação da OCDE e àquela que Patrícia Jacobs e eu havíamos formulado em 2021. Com ela, foi possível desafogar o estoque, arquivar uma série de casos que precisavam ser arquivados e concentrar esforços em novas investigações de efetivo impacto concorrencial no mercado.

Os números da CGAA11 confirmam esse movimento⁷. Entre maio de 2022 e setembro de 2026, foram instaurados 155 procedimentos (abarcando procedimento preparatório, inquérito administrativo e processo administrativo) e finalizados 135 confirmam, conforme a Tabela 1.

Tabela 1 - Procedimentos instaurados e finalizados pela CGAA11 (maio de 2022 a setembro de 2026)

Ano	Instaurados (PP / IA / PA)	Total	Finalizados (PP / IA / PA)	Total
2022 (desde maio)	13 / 15 / 2	30	16 / 10 / 3	29
2023	17 / 11 / 5	33	22 / 12 / 7	41
2024	19 / 6 / 2	27	15 / 9 / 2	26
2025	23 / 12 / 6	41	11 / 10 / 3	24
2026 (até setembro)	14 / 7 / 3	24	4 / 5 / 6	15
Total	86 / 51 / 18	155	68 / 46 / 21	135

Fonte: CGAA11/SG/CADE. Legenda: PP – Procedimento Preparatório; IA – Inquérito Administrativo; PA – Processo Administrativo.

Imagem 1 - Total de Procedimentos instaurados e finalizados pela CGAA11 (maio de 2022 a setembro de 2026)

Fonte: CGAA11/SG/CADE. Legenda: PP – Procedimento Preparatório; IA – Inquérito Administrativo; PA – Processo Administrativo.

Dos 155 procedimentos instaurados pela CGAA11 entre maio de 2022 e setembro de 2026, 86 (55,5%) eram procedimentos preparatórios, 51 (32,9%) inquéritos administrativos e 18 (11,6%) processos administrativos.

Imagem 2 - Procedimentos instaurados pela CGAA11 por tipo de procedimento (maio de 2022 a setembro de 2026)

Fonte: CGAA11/SG/CADE. Legenda: PP – Procedimento Preparatório; IA – Inquérito Administrativo; PA – Processo Administrativo.

Por sua vez, dos 135 procedimentos encerrados, 68 (50,4%) eram procedimentos preparatórios, 46 (44%) eram inquéritos administrativos e 21 (15,6%) foram processos administrativos.

Imagem 3 - Procedimentos finalizados pela CGAA11 por tipo de procedimento (maio de 2022 a setembro de 2026)

Fonte: CGAA11/SG/CADE. Legenda: PP – Procedimento Preparatório; IA – Inquérito Administrativo; PA – Processo Administrativo.

Dos 21 processos administrativos finalizados pela CGAA11 entre maio de 2022 e setembro de 2026, 19 foram encaminhados ao Tribunal com recomendação de condenação, integral ou parcial, e 2 com recomendação de arquivamento. Os números sinalizam que a taxa de sugestão de condenação da CGAA11 da SG/CADE corresponde a 90% dos processos administrativos instruídos até o fim (19/21), representando 14% do total de procedimentos finalizados (19/135). O dado é eloquente, pois sinaliza que, quando a investigação de uma conduta unilateral avança até a fase de processo administrativo, ela passa a ter uma posição de mérito da SG/CADE sobre a licitude/ilicitude da prática, o que já reduz de modo significativo o espaço de imprevisibilidade anteriormente existente. Em outras palavras, a CGAA11 não apenas investiga: ela também leva casos até o fim, sugere a adoção de medidas preventivas⁸ quando necessário e acompanha o cumprimento dos TCCs celebrados.

E esse movimento não se restringe à SG/CADE. Merece registro, igualmente, a atuação do Tribunal do CADE, que tem enfrentado o mérito das condutas unilaterais com maturidade e densidade técnica. O Tribunal tem sabido arquivar quando a análise de efeitos não sustenta a condenação, como em caso em que se discutia a fixação de preço mínimo de revenda no mercado de relógios de pulso⁹. Também condenou prática que considerou anticompetitiva, como no caso de imposição de política de preços mínimos anunciados a revendedores de aquecedores de água a gás¹⁰. E tem sabido negociar acordos com obrigações efetivas e monitoráveis, como no TCC celebrado com no âmbito da investigação sobre o ecossistema de celular¹¹. Ou seja, arquivamento, condenação e acordo deixam de ser vistos como desfechos que se excluem e passam a compor, conjuntamente, um repertório de precedentes. É justamente esse repertório que um guia poderá sistematizar.

IV. Por que agora: É hora de um Guia de Abuso de Posição Dominante

Se em 2021 a pergunta era se teríamos um tsunami ou uma marolinha, hoje me parece que a questão é outra. O volume de investigações e, sobretudo, a existência de um conjunto crescente de manifestações de mérito da SG/CADE e do Tribunal indicam que o CADE já acumulou massa crítica suficiente para dar o passo seguinte: consolidar, em um documento público, os parâmetros com que analisa as condutas unilaterais. Um Guia de Abuso de Posição Dominante seria, nesse sentido, o coroamento deste momento. Não se trata de engessar a análise caso a caso, inerente a essas condutas, mas de explicitar a metodologia, os principais critérios e as perguntas que a autoridade se faz diante de cada tipo de prática empresarial.

O CADE tem tradição consolidada na edição de guias, que funcionam como instrumentos de soft law capazes de conferir transparência, previsibilidade e segurança jurídica. Recentemente tive a oportunidade de analisar, em série de artigos, as mudanças no Guia de Leniência do CADE¹², o que evidencia como esses documentos evoluem e amadurecem junto com a prática da autoridade. Nas condutas unilaterais ainda não há um guia público consolidado que oriente a atuação do CADE na aplicação do art. 36 da lei 12.529/11, diferentemente do que ocorre em diversas jurisdições de referência, que uma vez publicado também poderá ser objeto de atualização periódica. Felizmente, esse trabalho já está em curso. Em 2026, o CADE contratou, no âmbito do seu projeto de cooperação técnica com o PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, uma consultoria especializada para dar subsídios à elaboração de um guia sobre condutas unilaterais¹³. Trata-se de sinal claro de que a própria autoridade reconhece que chegou o momento de consolidar sua prática nessa matéria.

Foi justamente para contribuir com essa discussão que o Grupo de Trabalho de Abuso de Poder Econômico do IBRAC - Instituto Brasileiro de Estudos de Concorrência, Consumo e Comércio Internacional, elaborou o Benchmark de Guias Estrangeiros sobre Abuso de Posição Dominante¹⁴, em que tive a alegria de coordenar um dos sub Grupos de Trabalho, juntamente com outros pesquisadores. O estudo examinou os guias e documentos institucionais de sete jurisdições (Reino Unido, Japão, Estados Unidos, Austrália, México, União Europeia e Chile) a partir de treze eixos temáticos, que vão da natureza do documento e da definição de dominância até o papel da intenção, os safe harbors, as justificativas objetivas e eficiências, a evidência econômica, o ônus da prova e o tratamento de mercados digitais. Para cada tipo de conduta, como preços predatórios, exclusividade, venda casada, recusa de contratar, descontos condicionais, compressão de margens, discriminação, preços excessivos e autofavorecimento, buscou-se identificar o passo a passo metodológico e os principais parâmetros de análise adotados ao redor do mundo, incluindo árvores de decisão por jurisdição. Esse esforço se soma a outros trabalhos em curso, como os levantamentos sobre a jurisprudência nacional e internacional em matéria de condutas unilaterais. Ou seja, há hoje material acumulado, tanto na prática da autoridade quanto na reflexão da comunidade antitruste brasileira, para que o Guia seja construído de forma dialogada e tecnicamente robusta.

V. Conclusão: Hora de surfar a terceira onda

Nove anos depois de "As três ondas do antitruste no Brasil", parece-me que podemos, finalmente, responder à pergunta que deixei em aberto em 2017 e 2021. A terceira onda do antitruste no Brasil chegou. Ela se manifesta na criação de uma unidade dedicada para a investigação de condutas unilaterais no CADE, no volume de investigações instauradas e encerradas, na adoção de medidas preventivas, no monitoramento de TCCs e, sobretudo, em uma SG/CADE que, quando leva um Processo Administrativo até o fim, se posiciona sobre o mérito, para que haja a posição final pelo Tribunal do CADE sobre o tema.

O desafio, agora, é converter esse acúmulo de prática em previsibilidade. Um Guia de Abuso de Posição Dominante no Brasil permitiria: (i) explicitar a metodologia de análise do CADE, do mercado relevante e da posição dominante à avaliação de efeitos e eficiências; (ii) sistematizar os parâmetros aplicáveis às principais condutas unilaterais, à luz da experiência nacional e das melhores práticas internacionais; (iii) conferir aos agentes econômicos uma bússola para calibrar suas condutas ex ante, reduzindo custos de compliance e de litigância.

A primeira onda do antitruste no Brasil nos levou à análise prévia de atos de concentração com um dos níveis mais eficientes em termos mundiais. A segunda onda nos deu um Programa de Leniência e de TCCs Antitruste de referência internacional. A terceira onda pode nos deixar como legado o aumento da previsibilidade para as práticas empresariais no mercado, a partir da combinação perfeita dos ventos: arquivamentos de casos sem fundamento de mérito, instrução e o julgamento de casos que merecem profundidade de análise, celebração de acordos que modifiquem práticas empresariais perniciosas, e publicação de um Guia de Abuso de Posição Dominante no Brasil. A onda está aí. Cabe-nos, agora, surfá-la.

Este artigo tem caráter exclusivamente informativo e visa fomentar o debate sobre o tema, não devendo ser interpretado como parecer, opinião legal ou recomendação para qualquer operação ou negócio específico.

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1 ATHAYDE, Amanda. As três ondas do antitruste no Brasil: a Lei 12.529/2011 e o Conselho Administrativo de Defesa Econômica.

2 ATHAYDE, Amanda; JACOBS, Patrícia. A terceira "onda" do antitruste no Brasil: marolinha ou tsunami?

3 JACOBS, Patrícia. Análise da eficiência do Cade na celebração de Termos de Compromisso de Cessação em condutas unilaterais entre 2012 e 2019. Monografia (Pós-Graduação em Defesa da Concorrência e Direito Econômico) – Fundação Getulio Vargas, 2021.

4 JACOBS, Patrícia. Acordos vs. condenações em condutas unilaterais: uma análise do ponto de vista da eficiência. Revista de Defesa da Concorrência, Brasília, v. 10, n. 2, 2022. Disponível em: https://revista.cade.gov.br/index.php/revistadedefesadaconcorrencia/article/view/911. Acesso em: 15 out. 2026.

5 Sobre a natureza jurídica do TCC e a distinção entre os acordos celebrados em casos de cartel e em casos de condutas unilaterais, ver: ATHAYDE, Amanda. Tratado dos Acordos Sancionadores no Brasil. São Paulo: Ed. Marcial Pons, 2026.

6 ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO (OCDE). OECD Peer Reviews of Competition Law and Policy: Brazil. Paris: OECD Publishing, 2019. p. 179 e 186. Disponível em: https://www.oecd.org/en/publications/oecd-peer-reviews-of-competition-law-and-policy-brazil-2019_8657b785-en. Acesso em: 15 out. 2026.

7 Dados da Coordenação-Geral de Análise Antitruste 11 (CGAA11) da Superintendência-Geral do CADE, referentes ao período de maio de 2022 a setembro de 2026, obtidos via Sistema Eletrônico de Informações (SEI). Os dados foram apresentados pela representante do CADE no evento Comissão de Direito Concorrencial do IBRADEMP, em São Paulo, com o tema “Abuso de Posição Dominante em Perspectiva Global”, realizado em 14.10.2026.

8 Sobre os critérios para adoção de medidas preventivas pelo CADE, ver: ATHAYDE, Amanda; ZARZUR, Cristianne; FERREIRA, Jackson. Medidas preventivas no antitruste: quando e como aplicar, à luz da experiência recente do Cade. Revista de Defesa da Concorrência, Brasília, v. 11, n. 1, p. 9-24, 2023. Disponível em: https://revista.cade.gov.br/index.php/revistadedefesadaconcorrencia/article/view/1019. Acesso em: 15 out. 2026; e ATHAYDE, Amanda; SILVA, Ana Beatriz Andrade. Medidas Preventivas no CADE (2022–2025): um raio-X empírico. No prelo.

9 BRASIL. Conselho Administrativo de Defesa Econômica. Processo Administrativo nº 08700.004563/2017-48. Representada: Technos da Amazônia Indústria e Comércio S.A.

10 BRASIL. Conselho Administrativo de Defesa Econômica. Processo Administrativo nº 08700.002702/2022-66. Representada: Rinnai Brasil Tecnologia de Aquecimento Ltda.

11 BRASIL. Conselho Administrativo de Defesa Econômica. Requerimento de TCC nº 08700.007062/2025-23. Compromissárias: Google LLC e Google Brasil Internet Ltda.

12 Sobre o tema, ver: ATHAYDE, Amanda. Retrofit 4.0 dos acordos de leniência do CADE: uma análise das alterações propostas ao Guia submetido à Consulta Pública em 2025. [Revista de Direito Societário e M&A], São Paulo: Revista dos Tribunais, v. 7, ano 4, jan./jun. 2025. Versão em inglês: ATHAYDE, Amanda. Retrofit 4.0 of Brazil CADE’s Leniency Guidelines in 2025. SSRN, jun. 2025. O artigo foi o vencedor do prêmio Readers’ Choice do Antitrust Writing Awards 2026, promovido pela Concurrences, na categoria Business Articles. Ver também a série de artigos publicada no portal Migalhas: ATHAYDE, Amanda. Artigo 1: análise sobre proposta de novo Guia de Leniência do CADE. Migalhas, 21 jan. 2025. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/423188/artigo-1--analise-sobre-proposta-de-novo-guia-de-leniencia-do-cade. Acesso em: 15 out. 2026; ATHAYDE, Amanda. Análise novo Guia de Leniência do CADE: leniência antitruste parcial. Migalhas, 3 fev. 2025. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/423818/analise-novo-guia-de-leniencia-do-cade-leniencia-antitruste-parcial. Acesso em: 15 out. 2026; ATHAYDE, Amanda. Novo Guia de Leniência do CADE: conhecimento, provas e fase prévia. Migalhas, 12 fev. 2025. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/424441/novo-guia-de-leniencia-do-cade--conhecimento--provas-e-fase-previa. Acesso em: 15 out. 2026; ATHAYDE, Amanda. Artigo 4: análise da proposta do novo Guia de Leniência do CADE. Migalhas, 27 fev. 2025. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/425392/artigo-4--analise-da-proposta-do-novo-guia-de-leniencia-do-cade. Acesso em: 15 out. 2026; ATHAYDE, Amanda. Quinta parte da análise sobre a proposta de Guia de Leniência do CADE. Migalhas, 24 mar. 2025. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/426811/quinta-parte-da-analise-sobre-a-proposta-de-guia-de-leniencia-do-cade. Acesso em: 15 out. 2026.

13 CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONÔMICA (CADE). Termo de Referência: contratação de consultoria técnica especializada em matéria de defesa da concorrência – Guia de Abuso de Poder Econômico. Projeto de Cooperação Técnica BRA/18/016 (CADE/PNUD). Processo SEI nº 08700.001898/2026-03, documento SEI nº 1710773. Brasília: CADE, 2026. Disponível em: https://cdn.cade.gov.br/Portal/assuntos/noticias/2026/SEI_1710773_Termo_de_Referencia.pdf. Acesso em: 15 out. 2026. Segundo o Termo de Referência, os produtos da consultoria serão entregues entre maio e dezembro de 2026, entre eles um “Guia de Análise dos Casos de Condutas Unilaterais”.

14 INSTITUTO BRASILEIRO DE ESTUDOS DE CONCORRÊNCIA, CONSUMO E COMÉRCIO INTERNACIONAL (IBRAC). Benchmark de Guias Estrangeiros sobre Abuso de Posição Dominante. Coordenação e revisão: Amanda Athayde. Autores: Alessandro Pezzolo Giacaglia, Ana Carolina Estevão Albuquerque, Gabriela Monteiro, Julio Campos, Mariana Trotta, Sâmella Gonçalves e Vítor Fuks, com coordenação de Adriana Perez, Vivian Fraga, Ana Bátia, Renata Zuccolo e Anna Olimpia. São Paulo: IBRAC, 2026. Disponível em: https://www.ibrac.org.br/book/benchmark-de-guias-estrangeiros-sobre-abuso-de-posicao-dominante/. Acesso em: 15 out. 2026.