Acordo de não persecução civil na improbidade administrativa

A lei 14.230/21 passou a prever que apenas o Ministério Público (MP) teria atribuição para propor o acordo. Contudo, em agosto de 2022, o STF, no julgamento das ADIn 7.042 e 7.043, considerou inconstitucional essa exclusividade e decidiu que as pessoas jurídicas de direito público interessadas também podem oferecer o acordo.

Tem prevalecido o entendimento de que não há direito subjetivo ao ANPC, pois se trata de negócio jurídico consensual. Isso significa que não se pode exigir que o MP ou a pessoa jurídica interessada proponham o acordo, mas a recusa deve ser motivada. Da mesma forma, não se pode obrigar o investigado ou o demandado a aceitar o ANPC, sob pena de desvirtuar o instituto. Ainda assim, do ponto de vista jurídico, não se admite que, em situações semelhantes, o acordo seja proposto a um investigado e negado a outro em condição equivalente, sob pena de violação do princípio da igualdade.

São cláusulas obrigatórias do ANPC o ressarcimento integral do dano e a reversão, à pessoa jurídica lesada, da vantagem indevida obtida. Além disso, o acordo pode prever, conforme o caso, cláusulas como perda da função pública, suspensão dos direitos políticos por prazo determinado, pagamento de multa civil e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios.

Para celebrar o ANPC, são imprescindíveis a oitiva do ente federativo lesado, a aprovação por órgão hierarquicamente superior do MP, se o acordo for celebrado antes do ajuizamento da ação de improbidade, e a homologação judicial. Quanto à homologação do acordo, ainda não há consenso sobre o papel do juiz. Debate-se se sua atuação se limita ao exame da legalidade e do cumprimento dos requisitos formais ou se também alcança o conteúdo do acordo, com a análise, por exemplo, da proporcionalidade, da suficiência do ressarcimento e da razoabilidade da multa.

Discute-se se a confissão é requisito para a celebração do ANPC. Em outros diplomas normativos com institutos semelhantes, como o acordo de não persecução penal (ANPP), a confissão da prática da infração é condição para a celebração do acordo. Na lei de Improbidade Administrativa, porém, não há previsão nesse sentido. Nesse contexto, é mais adequado o entendimento de que, no âmbito da improbidade, não é legítimo condicionar a celebração do ANPC à confissão.

Além disso, as negociações para a celebração do acordo não podem ocorrer diretamente entre o MP ou a pessoa jurídica interessada e o investigado sem a assistência de advogado. Por essa razão, a presença de advogado é requisito de validade do ANPC e assegura que o investigado receba orientação jurídica durante a negociação e nas etapas seguintes.

Quanto ao momento de celebração do ANPC, a solução consensual pode ser firmada durante a investigação ou em qualquer fase do processo de improbidade, inclusive após decisão judicial.

Caso o acordo seja descumprido pela parte que a ele aderiu, poderá haver execução do acordo homologado, aplicação de multas e impossibilidade de celebrar novo acordo pelo prazo de cinco anos.

A evolução da legislação de improbidade administrativa, que passou de um modelo inicialmente avesso a soluções consensuais para um sistema que admite e incentiva o acordo, representa avanço normativo importante. O ANPC surge, assim, como instrumento capaz de favorecer soluções mais rápidas e eficazes para proteger a probidade administrativa e o patrimônio público, demonstrando que a defesa desses interesses não depende apenas de punição judicial, mas também da construção de soluções consensuais voltadas ao interesse público.