Indisponibilidade de bens na ação de improbidade após o STF: Efetividade sem presunção de culpa

A indisponibilidade de bens é uma das medidas mais sensíveis da ação de improbidade administrativa. Antes de qualquer condenação definitiva, pode restringir significativamente a esfera patrimonial do acusado, comprometer sua subsistência e, em determinados casos, afetar a continuidade de atividades empresariais.

Justamente por isso, a medida não pode ser tratada como punição antecipada nem decorrer da simples gravidade abstrata da imputação.

A lei 14.230/21 modificou profundamente esse regime. A nova redação do art. 16 da lei de Improbidade passou a condicionar a indisponibilidade à demonstração concreta de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo, além de vedar a presunção de urgência.

No Tema repetitivo 1.257, o STJ estabeleceu que essas disposições processuais são aplicáveis às ações em curso, inclusive para permitir a reavaliação de medidas anteriormente deferidas. A tutela provisória de indisponibilidade, por sua natureza modificável e revogável, deve observar o regime processual vigente no momento de sua apreciação.

Esse cenário, contudo, foi parcialmente alterado pelo STF no julgamento conjunto das ADIn 7.156 e 7.236, concluído em 1º de julho de 2026.

O que mudou com o julgamento do STF

O STF considerou que algumas das exigências introduzidas pela reforma de 2021 reduziram excessivamente a efetividade das ações destinadas à recuperação do patrimônio público.

Por essa razão, afastou os trechos que subordinavam, de maneira absoluta, a indisponibilidade à demonstração concreta de risco imediato de prejuízo ou de comprometimento da futura execução. A Corte também admitiu a constrição quando houver indícios especialmente consistentes da prática de improbidade, ainda que não esteja demonstrada uma situação concreta de urgência.

Essa solução aproxima a indisponibilidade da lógica da tutela de evidência: quanto mais qualificados forem os elementos probatórios apresentados, menor poderá ser a necessidade de comprovação específica de atos de dissipação patrimonial.

Isso não significa, entretanto, que toda imputação acompanhada de documentos autorize o bloqueio.

O afastamento da demonstração específica do perigo não dispensa a apresentação de elementos probatórios qualificados, vinculados aos fatos narrados na petição inicial e aptos a demonstrar elevada probabilidade da ocorrência do ato de improbidade, do dano ao erário ou do enriquecimento ilícito.

Também não desaparece a necessidade de fundamentação concreta sobre a extensão, a adequação e os efeitos da medida.

A indisponibilidade não se tornou automática

A decisão do STF não restabeleceu a indisponibilidade como consequência automática do ajuizamento da ação.

A mera reprodução das alegações da petição inicial, a gravidade abstrata da imputação ou a referência genérica à proteção do patrimônio público não são suficientes. O magistrado deve identificar os elementos que conferem consistência à acusação, explicar por que eles justificam a tutela patrimonial e delimitar o alcance da constrição.

Portanto, embora não seja sempre indispensável demonstrar atos concretos de ocultação, alienação ou dissipação de patrimônio, permanece necessária uma decisão individualizada, apoiada nos elementos efetivamente existentes nos autos.

O novo regime não substitui a prova do perigo por uma presunção geral de urgência. O que ocorre é a admissão de outra base de justificação para a medida: a presença de evidência especialmente qualificada da irregularidade.

A distinção é relevante. O simples ajuizamento da ação não basta, mas a elevada consistência da prova poderá justificar a indisponibilidade mesmo sem demonstração específica de tentativa de dilapidação patrimonial.

O limite econômico da constrição

O STF também reconheceu que a indisponibilidade pode assegurar tanto o ressarcimento do dano ao erário quanto o acréscimo patrimonial decorrente de enriquecimento ilícito.

Isso não autoriza, porém, a utilização da medida para garantir antecipadamente todas as consequências patrimoniais de uma eventual condenação.

A constrição deve permanecer limitada ao valor necessário à recomposição do dano e, quando for o caso, ao acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito. Não deve incluir valores destinados ao pagamento futuro da multa civil nem alcançar acréscimos patrimoniais decorrentes de atividade lícita, conforme a disciplina do art. 16, § 10, da lei de Improbidade.

Em processos com mais de um acusado, a decisão também deve evitar que a soma das constrições ultrapasse o montante do dano ou do enriquecimento ilícito indicado na ação. A pluralidade de réus não pode servir para multiplicar artificialmente o valor garantido.

A individualização é igualmente necessária. Ainda que a tutela patrimonial esteja voltada à preservação do resultado útil do processo, a decisão deve considerar a relação de cada acusado com os fatos e com o proveito patrimonial apresentado na demanda.

Subsistência, atividade empresarial e efeitos práticos

A flexibilização promovida pelo STF não eliminou as salvaguardas destinadas a reduzir os efeitos excessivos da indisponibilidade.

O art. 16, § 11, da lei de Improbidade estabelece uma ordem de preferência dos bens, colocando o bloqueio de contas bancárias em posição subsidiária. A finalidade expressamente indicada pela lei é preservar a subsistência do acusado e a manutenção da atividade empresarial durante o processo.

O juiz deve igualmente considerar os efeitos práticos da decisão e evitar medidas capazes de prejudicar a prestação de serviços públicos. A legislação também protege, em regra, quantias de até 40 salários mínimos depositadas em poupança, aplicações financeiras ou conta-corrente, bem como o bem de família, ressalvada a hipótese em que o imóvel seja produto de vantagem patrimonial indevida.

Essas garantias não são aspectos secundários da decisão. Integram o próprio controle de proporcionalidade da medida.

Uma ordem patrimonial pode estar formalmente limitada ao valor discutido e, ainda assim, ser excessiva em razão do bem atingido, da sua essencialidade, da existência de meios menos gravosos ou das consequências produzidas sobre terceiros, empregados e atividades econômicas lícitas.

O novo foco da defesa

Depois do julgamento do STF, a defesa deve ampliar e reorganizar o foco da impugnação.

A mera alegação de inexistência de perigo concreto de dissipação patrimonial pode não ser suficiente para afastar a indisponibilidade quando o pedido estiver apoiado em elementos probatórios especialmente consistentes.

Isso não torna a defesa menos relevante. Ao contrário, exige análise mais precisa da base documental utilizada para justificar a medida.

Além de questionar a consistência dos elementos que sustentam a imputação, a defesa deve examinar: 

1. A correspondência entre o valor bloqueado e o dano ou enriquecimento ilícito efetivamente alegado;
2. A individualização da responsabilidade de cada acusado;
3. A impossibilidade de inclusão antecipada da multa civil;
4. A origem lícita dos bens alcançados;
5. A ordem legal de preferência dos bens;
6. A existência de verbas e patrimônios legalmente protegidos;
7. A necessidade concreta de bloqueio de ativos financeiros;
8. Os impactos sobre a subsistência do acusado e a atividade empresarial;
9. Os efeitos da medida sobre a prestação de serviços públicos;
10. A presença de excesso ou duplicidade nas constrições impostas a diferentes réus.

Também permanece relevante a possibilidade de reavaliação da medida quando surgirem novos elementos no processo.

O tema repetitivo 1.257 continua aplicável quanto à incidência imediata do regime processual e à possibilidade de revisão das indisponibilidades anteriormente decretadas. Essa reavaliação, entretanto, deve considerar a conformação constitucional atribuída ao art. 16 pelo STF nas ADIn 7.156 e 7.236.

Efetividade e garantia não são incompatíveis

O Estado não pode assistir passivamente à dissipação de patrimônio possivelmente vinculado a dano ao erário ou enriquecimento ilícito.

Também não pode utilizar a indisponibilidade como forma indireta de punição social e econômica antes da comprovação definitiva do ilícito.

A orientação do STF procura estabelecer um ponto de equilíbrio. De um lado, afasta uma exigência probatória que poderia inviabilizar a tutela patrimonial em casos apoiados em evidências especialmente consistentes. De outro, não elimina a necessidade de decisão motivada, proporcional e vinculada aos elementos concretos do processo.

A flexibilização do requisito do perigo não representa dispensa de fundamentação. Tampouco converte a acusação em prova ou a indisponibilidade em efeito automático do ajuizamento da ação.