Critérios territoriais para participação da Funai nos procedimentos de licenciamento ambiental

A lei 15.190/25, conhecida como LGLA - lei geral do licenciamento ambiental, introduziu importantes alterações relacionadas à participação de órgãos e entidades em processos de licenciamento ambiental. Entre essas alterações, destaca-se a definição da nova categoria chamada “autoridade envolvida”, prevista no art. 3º, inciso III, como o “órgão ou entidade que, nos casos previstos na legislação, pode manifestar-se no licenciamento ambiental acerca dos impactos da atividade ou do empreendimento sobre terras indígenas ou quilombolas, patrimônio cultural acautelado ou sobre unidades de conservação da natureza”.

A alteração terminológica promovida pela LGLA, que substituiu a referência aos chamados “órgãos intervenientes” pela figura da “autoridade envolvida”, não é meramente formal e a mudança não se limita à terminologia, alcançando também a forma e os efeitos da participação desses órgãos no processo de licenciamento ambiental.

Na disciplina anterior, a participação dos até então denominados órgãos intervenientes era regulamentada, entre outras normas, pela portaria interministerial 60/15, que, em seu art. 2º, inciso VI, definia os “órgãos e entidades envolvidos no licenciamento ambiental” como aqueles incumbidos da elaboração de parecer sobre temas de sua competência nos processos de licenciamento conduzidos pelo IBAMA.

A mesma portaria estabelecia, ainda, que a manifestação desses órgãos deveria ser conclusiva, apontar a existência de eventuais óbices ao prosseguimento do processo de licenciamento e indicar as medidas ou condicionantes necessárias para superá-los, as quais deveriam guardar relação direta com os impactos identificados nos estudos apresentados pelo empreendedor, nos termos dos §§ 11 e 12 de seu art. 7º.

Nesse sentido, a alteração introduzida pela LGLA, ao qualificar esses atores como “autoridades envolvidas”, redefiniu sua posição no procedimento de licenciamento, delimitando sua atuação como manifestação destinada a subsidiar a decisão da autoridade licenciadora. A competência para decidir sobre o licenciamento permanece, assim, concentrada na autoridade licenciadora, sem que a manifestação da autoridade envolvida se confunda com o próprio ato decisório.

A alteração repercute, portanto, sobre a natureza e os efeitos da participação desses órgãos. Enquanto a disciplina anterior atribuía à manifestação dos órgãos envolvidos caráter conclusivo, inclusive com a identificação de eventuais óbices ao prosseguimento do licenciamento e a indicação das medidas ou condicionantes necessárias para superá-los, a LGLA passa a estruturar essa manifestação dentro de uma lógica de subsídio à decisão da autoridade licenciadora.

Nesse contexto, a Funai - Fundação Nacional dos Povos Indígenas, que será objeto desse artigo, constitui uma das instituições cuja manifestação pode ser exigida em razão dos possíveis impactos de determinada atividade ou empreendimento em terras indígenas ou em áreas com presença de indígenas isolados.

Frisa-se que a Funai não substitui a autoridade licenciadora nem detém, em razão dos arts. 42 e 44 da LGLA, poder de negar a emissão da licença ambiental. O art. 42 estabelece que a participação das autoridades envolvidas não vincula a decisão da autoridade licenciadora, enquanto o art. 44, § 6º, determina que a manifestação apresentada tempestivamente deve ser considerada pela autoridade licenciadora, sem, contudo, vinculá-la quanto ao estabelecimento de condicionantes e à emissão de licenças ambientais. Dessa forma, nos casos em que sua participação for exigível, as análises e recomendações apresentadas deverão ser consideradas pela autoridade licenciadora na formação de sua decisão, especialmente quando relacionadas à identificação, prevenção ou mitigação de impactos sobre terras indígenas, mas sem vinculação decisória.

Neste sentido, há uma questão que merece especial atenção: qual critério territorial deve ser aplicado para determinar quando a Funai deverá participar do processo de licenciamento ambiental? A resposta não pode ser obtida mediante a adoção de um único raio de distanciamento, tampouco pela aplicação automática dos parâmetros previstos em regulamentações anteriores à LGLA.

A LGLA, estruturou um regime que combina diferentes critérios territoriais, aplicáveis de acordo com a etapa do licenciamento e com a natureza do empreendimento ou atividade, estabelecendo, parâmetros de distância associados às áreas de impacto presumido constantes de seu anexo e, em outros casos, utilizando a AID - Área de Influência Direta como referência territorial para a manifestação da autoridade envolvida sobre os estudos ambientais.

O anexo da LGLA, entretanto, não estabelece um único raio de distância aplicável a todos os tipos de empreendimentos. Os parâmetros variam conforme a tipologia e distinguem o Bioma Amazônia das chamadas “demais regiões”. Para linhas de transmissão e parques eólicos, por exemplo, são previstos 5 km no Bioma Amazônia e 3 km nas demais regiões. Há ainda hipóteses em que o anexo estabelece distâncias distintas para modalidades sujeitas ou não a EIA/Rima e, para outras atividades quando consideradas de baixo potencial poluidor, adota como referência a existência de terra indígena em área limítrofe à ADA - Área Diretamente Afetada. Por isso, a aplicação do critério territorial pressupõe, antes da medição da distância, a identificação da tipologia, o tipo de estudo ambiental exigido no licenciamento ambiental e o baixo potencial poluidor.

Na fase de definição do Termo de Referência, o art. 43 da LGLA estabelece que a autoridade licenciadora deverá encaminhá-lo à autoridade envolvida quando, observadas as distâncias máximas previstas no anexo da lei, existir, entre outras hipóteses, (i) Terra Indígena com demarcação homologada ou, (ii) área que tenha sido objeto de portaria de interdição em razão da localização de indígenas isolados. O critério nessa etapa é objetivo: com base no anexo da LGLA, deve-se identificar a tipologia do empreendimento, a região do empreendimento e a distância em relação às áreas indígenas apontadas no art. 43.

A situação não é diferente quando se passa à etapa de manifestação sobre os estudos ambientais. O art. 44 da LGLA estabelece que a autoridade licenciadora encaminhará à autoridade envolvida os estudos, planos, programas e projetos ambientais quando, na Área de Influência Direta - AID do empreendimento, existir Terra Indígena com demarcação homologada ou área que tenha sido objeto de portaria de interdição em razão da localização de indígenas isolados, entre outras hipóteses.

Essa distinção entre os arts. 43 e 44 é fundamental para compreender corretamente o regime territorial estabelecido pela LGLA. O art. 43 utiliza as distâncias máximas previstas no anexo como critério para o encaminhamento do Termo de Referência. Já o art. 44 utiliza a AID como referência para a manifestação da autoridade envolvida sobre os estudos ambientais. Não se trata, portanto, de dois dispositivos que simplesmente repetem o mesmo critério territorial em momentos diferentes do processo. Há uma diferença entre a área de impacto presumido (art. 43, I, “a” e “b”, anexo) e a Área de Influência Direta (art. 44, I, “a” e “b”) da atividade ou empreendimento. A própria LGLA reforça essa distinção ao estabelecer, no art. 44, § 10, que as áreas previstas no dispositivo deverão ser consideradas ainda que sejam maiores ou menores que as áreas de impacto presumido constantes do anexo da lei.

Assim, a Área de Estudo ou a área de impacto presumido não se confunde com a Área de Influência Direta. Enquanto a primeira está associada à presunção normativa de ocorrência de impactos para determinada tipologia (com base no distanciamento apontado no anexo da LGLA), a AID corresponde à área efetivamente afetada pelos impactos ambientais diretos do empreendimento, conforme delimitada no estudo ambiental e aprovada pela autoridade licenciadora. Por isso, o simples fato de uma Terra Indígena estar fora da distância prevista no anexo da LGLA não permite concluir, isoladamente, que a participação da Funai estará necessariamente afastada do processo administrativo de licenciamento ambiental, uma vez que a AID da atividade/empreendimento deverá ser também considerada.

Na prática, portanto, a análise não deve partir diretamente da distância entre o empreendimento e a Terra Indígena. O primeiro passo é enquadrar corretamente o empreendimento na hipótese correspondente do anexo da LGLA e somente a partir desse enquadramento será possível identificar o parâmetro territorial aplicável para assim poder verificar a necessidade de participação da Funai.

Conforme ensina Milaré, a sistemática da LGLA contempla dois momentos distintos de consulta às autoridades envolvidas: o primeiro na elaboração do Termo de Referência e a segunda sobre os estudos ambientais, notadamente o Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório - EIA/RIMA. Essa distinção é importante porque os critérios para definição da participação da autoridade envolvida são diferentes para cada uma destas etapas.¹

Em síntese, o órgão licenciador elabora o Termo de Referência, e o encaminha para análise da Funai para que certifique se o conteúdo é suficiente para a proteção do bem tutelado. Após a conclusão dos estudos ambientais, o órgão licenciador encaminha novamente para análise para que a Funai manifeste sobre as medidas apontadas para evitar, mitigar ou compensar os eventuais impactos.

Como observa Curt Trennepohl², a previsão de manifestação em ambas as etapas permite que a autoridade envolvida participe, inicialmente, da definição dos estudos que deverão ser realizados e, posteriormente, da análise das medidas destinadas a evitar, mitigar ou compensar os impactos identificados.

Sob a perspectiva do empreendedor, essa distinção possui consequência prática relevante uma vez que a participação da Funai na etapa inicial de definição do Termo de Referência permite que eventuais aspectos relacionados aos impactos sobre terras indígenas sejam considerados previamente na estruturação dos estudos ambientais a serem realizados, reduzindo o risco de que, após a conclusão destes estudos, sejam solicitadas alterações de metodologia, complementações ou realização de novos levantamentos.

Outro aspecto importante, especialmente sob a perspectiva prática, diz respeito aos efeitos da ausência de manifestação da autoridade envolvida. A LGLA estabelece que a participação da Funai deve ocorrer nos prazos previstos nos arts. 43 e 44, sendo de 30  dias, prorrogáveis por mais 15 dias, sobre o Termo de Referência e quanto à manifestação sobre os estudos ambientais, o prazo de 90 dias quando o empreendimento estiver sujeito a Estudo de Impacto Ambiental - EIA/Rima e de 30 dias nos demais casos, sendo que a ausência de manifestação tempestiva não impede o prosseguimento do licenciamento ambiental nem implica em prejuízo para a expedição da respectiva licença.

Importante ressaltar que a disciplina introduzida pela LGLA exige cautela quando comparada com a portaria interministerial 60/2015, norma essa que até então disciplinava a atuação dos órgãos intervenientes (ex.: Funai) nos processos de licenciamento ambiental.

A mencionada portaria, contudo, se mostra confrontante com diversos dispositivos da LGLA. Por óbvio, a superveniência da LGLA e respectiva hierarquia normativa, revoga tacitamente diversos dispositivos da portaria, o que demanda um ajuste na normativa infralegal, a fim de adequar os procedimentos das autoridades envolvidas no licenciamento ambiental às novas diretrizes da LGLA.

Além da alteração do conceito legal e respectivas prerrogativas legais desses órgãos já comentada anteriormente, outras discrepâncias também são notórias, tais como o conceito de “Bioma Amazônia” e “Amazônia Legal”, como referência territorial. O anexo da LGLA determina que o Bioma Amazônia seja considerado de acordo com o Mapa de Biomas do Brasil elaborado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, já a portaria interministerial 60/15 utiliza a Amazônia Legal como referência para determinados critérios territoriais.

Outro exemplo desse desajuste normativo diz respeito às linhas de transmissão. A portaria interministerial 60/15 estabelece distância de 8 km na Amazônia Legal e de 5 km nas demais regiões, enquanto a LGLA, como mencionado acima, passou a estabelecer, para a mesma tipologia, 5 km no Bioma Amazônia e 3 km nas demais regiões.

Outro aspecto que merece atenção está no próprio conceito de “terra indígena” utilizado pelas duas normas. A portaria interministerial 60/15 adota conceito mais amplo, previsto no art. 2º, inciso XII, abrangendo, além das terras indígenas homologadas e das áreas objeto de portaria de interdição em razão da localização de indígenas isolados, determinadas áreas ocupadas por povos indígenas cujo relatório circunstanciado de identificação e delimitação tenha sido aprovado pela Funai e publicado no Diário Oficial da União, entre outras situações relacionadas ao art. 17 da lei 6.001/1973.

A LGLA, ao disciplinar especificamente os pressupostos territoriais dos arts. 43 e 44, faz referência expressa somente às Terras Indígenas com demarcação homologada e às áreas objeto de portaria de interdição em razão da localização de indígenas isolados.

Nesse ponto, é importante distinguir o critério territorial utilizado pela LGLA para determinar a participação institucional da Funai do conceito constitucional de terras tradicionalmente ocupadas pelos povos indígenas. Os arts. 43 e 44 da LGLA disciplinam o procedimento de participação da autoridade envolvida no licenciamento ambiental e não constituem, por si sós, norma de definição ou reconhecimento dos direitos territoriais assegurados pelo art. 231 da CF/88.

A questão também assume especial relevância diante das atividades que não estão sujeitas ao licenciamento ambiental. Os arts. 43 e 44 disciplinam a participação das autoridades envolvidas nos processos de licenciamento e, por isso, seus critérios não podem ser utilizados, isoladamente, para criar um procedimento de participação da Funai em atividades que a própria legislação tenha excluído do licenciamento. É o que pode ocorrer, por exemplo, diante da dispensa prevista no art. 8º, VI, da LGLA para obras de serviço público de distribuição de energia elétrica de até 138 kV, realizadas em área urbana ou rural.

Acerca da dispensa de licenciamento ambiental, importante frisar que o anexo da LGLA não discorre sobre este ponto, limitando-se a apontar tipologias de empreendimentos ou indicar critérios para empreendimentos sujeitos ou não a EIA/RIMA e empreendimentos de baixo potencial poluidor, quedando-se silente em caso de empreendimentos dispensados de licenciamento ambiental que possam ter impacto presumido em terras indígenas ou que as tenham em suas AIDs.

Uma análise mais objetiva e positivista poderá levar à conclusão de que se o anexo da LGLA não trata de empreendimentos dispensados de licenciamento ambiental é porque os arts. 43 e 44 não são aplicáveis a eles. Contudo, na prática, vale avaliar o risco, por exemplo, de se implantar um empreendimento dispensado de licença dentro das distâncias listadas no anexo da lei.

Por fim, vale ainda aguardar as regulamentações Estaduais e como elas “conversarão” com a LGLA nesse sentido.  

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1. MILARÉ, Édis; MILARÉ, Lucas T.; Bianca Vieira Pinheiro; et al. Lei Geral do Licenciamento Ambiental: Lei 15190/2025 Comentários. art. por art. - 1ª Ed. 2026. Rio de Janeiro: Forense, 2026. E-book. p.201. ISBN 9788530998936. Disponível em: app.minhabiblioteca.com.br. Acesso em: 23 out. 2026.

2. TRENNEPOHL, Curt; TRENNEPOHL, Terence. Licenciamento Ambiental: atualizada com a Lei 15.190/2025. 10. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2025/2026. Disponível em: proview.thomsonreuters.com.  Acesso em: 23 out. 2026.