A reforma tributária e a justiça fiscal: Do Direito comparado à Constituição

A reforma do consumo aprovada pela EC 132/23 costuma ser apresentada como uma construção brasileira, mas esta não é uma verdade. O imposto sobre valor agregado foi instituído na França pela lei de 10 de abril de 1954, a partir do trabalho de Maurice Lauré, e hoje é cobrado em mais de 170 países¹. A OCDE consolidou, nas International VAT/GST Guidelines, publicadas em 2017, os dois princípios que o Brasil incorporou: o da neutralidade, pelo qual a empresa recupera o imposto pago nas compras e o tributo não se acumula ao longo da cadeia, e o do destino, pelo qual a receita pertence ao lugar do consumo². A União Europeia aplica a mesma lógica na diretiva 2006/112/CE, cujos arts. 167 e 168 asseguram a dedução do imposto pago nas aquisições.³

A verdade é que o Brasil adaptou o modelo à federação e nem isso foi uma novidade, pois que tal adaptação ocorreu antes pelo Canadá e Índia, que convivem com um IVA dual. Assim, o Brasil criou dois tributos submetidos às mesmas regras de fato gerador, base de cálculo e creditamento (art. 149-B da Constituição): o IBS, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, gerido por um Comitê Gestor, e a CBS, da União. A comparação com outros países das Américas mostra a diferença de qualidade. Nos Estados Unidos, o sales tax estadual e local não admite crédito: no ano fiscal de 2023, 41,8% de sua arrecadação incidiu sobre compras das próprias empresas, imposto que se esconde no preço⁴. Na Argentina, o IVA nacional, de 21%, convive com o Ingresos Brutos, imposto provincial sobre a receita bruta de cada venda, cobrado em todas as etapas e sem crédito, que se acumula em cascata no custo. O Chile, com IVA de alíquota única de 19%, fatura eletrônica obrigatória e, desde 2017, declaração mensal pré-preenchida pelo Fisco, é o espelho mais próximo do que o Brasil está implantando, com a diferença de ser um Estado unitário.⁵

A reforma foi introduzida no ordenamento jurídico brasileiro pela EC 132/23 que fez mais do que criar tributos. Inscreveu no art. 145, § 3º, da Constituição os princípios que o Sistema Tributário Nacional deve observar: simplicidade, transparência, justiça tributária, cooperação e defesa do meio ambiente. E acrescentou, no § 4º, que as alterações na legislação tributária buscarão atenuar efeitos regressivos. Não é retórica de preâmbulo; é norma constitucional, invocável contra o legislador e contra o aplicador.⁶

Sobre essa base, o art. 156-A disciplina o IBS; o art. 195, V, a CBS; e o art. 153, VIII, o imposto seletivo, de caráter extrafiscal, que incide sobre bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente. A LC 214/25, alterada pelas LC 227/26 e 235/26, define fato gerador, base de cálculo, local da operação e crédito amplo (art. 47), além da cesta básica com alíquota zero (art. 125), das reduções de 60%, entre outras, para serviços de educação e de saúde e para produtos agropecuários in natura (art. 128 e seguintes) e da devolução personalizada do imposto às famílias de baixa renda, o cashback, prevista no art. 156-A, § 5º, VIII, da Constituição e regulada nos arts. 112 a 124 da lei complementar⁷. Os novos tributos são calculados por fora, destacados no documento fiscal, apurados com assistência da administração tributária (art. 46) e, quando implantado o split payment, recolhidos na própria liquidação financeira do pagamento (arts. 31 a 35).

Importante salientar que a reforma não é aumento de carga tributária! É falaciosa a objeção de que a reforma aumentará a carga tributária. A Constituição responde a ela de forma expressa. O art. 130 do ADCT determina que as alíquotas de referência do IBS e da CBS sejam fixadas por resolução do Senado, com base em cálculo do Tribunal de Contas da União, de modo a repor a receita dos tributos substituídos, essencialmente PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS. A regra é de neutralidade arrecadatória: o que se arrecadava por cinco tributos passa a ser arrecadado por dois (no caso da União, somados ao imposto seletivo), com a mesma receita como meta, não com uma receita maior. O mesmo artigo fixa um teto: se a receita da União com a CBS e o imposto seletivo em 2027 e 2028 superar a média histórica dos tributos federais substituídos, apurada de 2012 a 2021 em proporção do PIB, a alíquota de referência da CBS será reduzida em 2030; e, se a receita conjunta de IBS e CBS entre 2029 e 2033 superar o teto equivalente, as alíquotas serão reduzidas em 2035. A LC 214/25 acrescentou uma trava legal: se a soma das alíquotas de referência estimadas superar 26,5%, o Poder Executivo deverá encaminhar ao Congresso projeto de lei complementar com medidas de redução.⁸

O cálculo aprovado pelo TCU em 28 de outubro de 2026, que chegou a 11,3% como alíquota de referência da CBS para 2027, acima da estimativa de 9,21% considerada anteriormente, é a primeira aplicação prática dessa regra; cabe agora ao Senado fixá-la por resolução até 15 de dezembro⁹. Uma alíquota nominal elevada não significa carga maior. Significa que o imposto deixa de se esconder em cascata dentro do preço e passa a aparecer em um único número, recuperável por quem compra para produzir. Para a empresa, o custo após o crédito é o preço-base; para o consumidor, o preço final deixa de carregar cinco tributos acumulados. A neutralidade, vale dizer, é global: setores e empresas podem pagar mais ou menos do que hoje, conforme a cadeia e o regime aplicável, mas a meta para o total arrecadado é a receita substituída. Tributo transparente não é tributo novo.

Outra questão relevante é que a reforma brasileira tem duas faces, e a discussão pública insiste em olhar apenas uma. A primeira é a do consumo, descrita acima. A segunda é a da renda. A lei 15.270/25 zerou o imposto de renda de quem ganha até R$ 5 mil por mês e o reduziu para rendas de até R$ 7.350; criou a tributação mínima das altas rendas, com alíquota que cresce a partir de R$ 600 mil anuais e chega a 10% para rendimentos a partir de R$ 1,2 milhão; e instituiu a retenção na fonte de 10% sobre lucros e dividendos pagos pela mesma empresa à mesma pessoa física quando superarem R$ 50 mil no mês¹⁰. A própria EC 132 já havia tornado obrigatória a progressividade do ITCMD (art. 155, § 1º, VI), estendido o IPVA a veículos aquáticos e aéreos, como lanchas, iates e jatos, ressalvadas as exceções constitucionais (art. 155, § 6º, III), e autorizado o Executivo municipal a atualizar a base de cálculo do IPTU conforme critérios fixados em lei (art. 156, § 1º, III).

As duas faces se articulam. O sistema brasileiro é historicamente regressivo porque tributa o consumo muito mais do que a renda e o patrimônio: segundo a Instituição Fiscal Independente do Senado, os tributos sobre bens e serviços representaram 40,2% da arrecadação brasileira em 2022, contra média de 31,9% nos países da OCDE em 2021, enquanto os tributos sobre a propriedade responderam por apenas 4,4%¹¹. Quem ganha menos destina praticamente toda a renda ao consumo e, por isso, paga proporcionalmente mais imposto sobre ele. A regra de neutralidade do art. 130 do ADCT tem uma consequência que merece ser dita com clareza. No caso da União, a meta de receita é cumprida pela CBS somada ao imposto seletivo: quanto mais o Seletivo arrecadar sobre o que prejudica a saúde e o meio ambiente, menor a alíquota de referência da CBS necessária para repor a receita do PIS, da Cofins e do IPI. A renda e o patrimônio não entram nesse cálculo, e a própria lei 15.270/25 usou a tributação mínima das altas rendas para compensar a redução do imposto na base. O alívio do consumo, portanto, não é automático; depende de escolhas do legislador. Mas o § 4º do art. 145 indica a direção: mantida a receita, cada real a menos sobre o consumo terá de vir de outra base, e a renda alta e o patrimônio são as candidatas naturais. A tributação da renda e do patrimônio não é um movimento separado da reforma do consumo; é a condição para que ela avance.

É por isso que a reforma, lida por inteiro, caminha para a justiça tributária que o art. 145, § 3º, agora exige. A cesta básica com alíquota zero, o cashback para as famílias de baixa renda, a redução de 60% para saúde, educação e alimentos, o imposto de renda zerado até R$ 5 mil, a tributação mínima das altas rendas e a progressividade dos impostos patrimoniais são peças do mesmo desenho. Instrumentos como esses existem, isoladamente, em outros sistemas: a Colômbia compensa, desde 2020, parte do IVA pago pelas famílias mais vulneráveis, e o Chile oferece ao contribuinte, desde 2017, a declaração mensal do IVA pré-preenchida pelo Fisco, solução próxima da apuração assistida brasileira¹². É difícil, porém, apontar outro país que reúna num só desenho, com fundamento na Constituição e na lei complementar, um IVA de crédito amplo cobrado no destino, a devolução personalizada do imposto a quem menos tem, travas de carga, a apuração assistida pelo Fisco e o recolhimento no ato do pagamento. Há países com IVA mais antigo; poucos, se algum, com um IVA tão completo como o brasileiro.

Nisso está a ambição da reforma brasileira. Ela não inventou o imposto sobre valor agregado: recebeu-o de quase sete décadas de experiência internacional e o devolveu com um compromisso escrito na própria Constituição, o de que as alterações na legislação tributária busquem atenuar efeitos regressivos. No Brasil, cumprir esse compromisso significa tributar menos o consumo à medida que se tributa mais a renda e o patrimônio. A implantação será longa, de 2026 a 2033, e exigirá das empresas rigor na formação de preços, nos créditos e no caixa. Mas o rumo está fixado em norma constitucional. Resta cumpri-la.

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1 FRANÇA. Loi nº 54-404, de 10 de abril de 1954 (institui a taxe sur la valeur ajoutée). OCDE. Consumption tax trends: o IVA/GST está implantado em 174 países. Disponível em: https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/consumption-tax-trends.html. Acesso em: 7 nov. 2026.

2 OCDE. International VAT/GST Guidelines. Paris: OECD Publishing, 2017.

3 UNIÃO EUROPEIA. Diretiva 2006/112/CE do Conselho, de 28 de novembro de 2006, arts. 1º, 167 e 168.

4 EY; COST; STRI. Total state and local business taxes: state-by-state estimates for FY23. Washington, dez. 2024 (US$ 240,6 bilhões, equivalentes a 41,8% da arrecadação estadual e local do sales tax, incidiram sobre compras empresariais).

5 CHILE. Decreto Ley nº 825, art. 14 (alíquota de 19%); Ley nº 20.727/2014 (fatura eletrônica obrigatória). SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS. SII ofrecerá ahora propuesta de Declaración Mensual de IVA a contribuyentes afectos al impuesto. Santiago, 12 jul. 2017.

6 BRASIL. Emenda Constitucional 132, de 20 de dezembro de 2023; CF, art. 145, §§ 3º e 4º.

7 BRASIL. Lei Complementar 214, de 16 de janeiro de 2025, arts. 31 a 35, 46, 47, 112 a 124, 125 e 128 e seguintes; Lei Complementar 227, de 13 de janeiro de 2026; Lei Complementar 235, de 27 de agosto de 2026.

8 ADCT, art. 130, caput, I a III, e §§ 1º e 3º a 6º; LC 214/2025, art. 475, § 11.

9 TCU. Plenário, TC 006.529/2026-7, sessão extraordinária de 28 out. 2026 (alíquota de referência da CBS para 2027 calculada em 11,3468%, arredondada para 11,3%). AGÊNCIA SENADO. Senado deve receber cálculo da CBS na próxima terça para definir alíquota. Brasília, 3 nov. 2026 (prazo de 15 dez. 2026 para a resolução; estimativa anterior de 9,21%).

10 BRASIL. Lei 15.270, de 26 de novembro de 2025; Lei 9.250/1995, arts. 6º-A, 16-A e 16-B, incluídos pela Lei 15.270/2025.

11 INSTITUIÇÃO FISCAL INDEPENDENTE (Senado Federal). Reforma tributária: contexto, mudanças e impactos. Estudo Especial nº 19. Brasília, 4 mar. 2024 (dados da Receita Federal; média da OCDE referente a 2021). Cf. também RECEITA FEDERAL. Carga Tributária no Brasil 2022.

12 Sobre o Chile, cf. nota 5. COLÔMBIA. Ley 2010, de 27 de diciembre de 2019, art. 21 (compensação do IVA em favor da população mais vulnerável), regulamentada pelo Decreto 419, de 18 de março de 2020.