AO VIVO: STF julga adicional de ICMS sobre energia e comunicação

Nesta quarta-feira, 4, o STF retoma, em sessão plenária, julgamento que discute a validade do aumento da alíquota do ICMS incidente sobre serviços de energia elétrica e de comunicação no Estado do Rio de Janeiro, bem como sobre serviços de telecomunicações na Paraíba.

O adicional de 2% é destinado ao Fundo Estadual de Combate à Pobreza e às Desigualdades Sociais.

As ações analisam a compatibilidade dessas majorações com o princípio da seletividade tributária, previsto no art. 155, § 2º, III, da CF, e com o art. 82 do ADCT, que autorizou os Estados a instituírem adicional de até dois pontos percentuais sobre produtos e serviços considerados supérfluos para financiar fundos de combate à pobreza.

O julgamento teve início no plenário virtual, mas foi levado ao plenário presencial após pedido de destaque do ministro Luiz Fux.

Em dezembro de 2025, foram realizadas as sustentações orais.

Na última semana, ministro Dias Toffoli apresentou voto no caso da Paraíba.

Toffoli entendeu que a majoração era constitucional quando instituída, em 2004, mas perdeu eficácia com a superveniência da LC 194/22, que reconheceu os serviços de telecomunicações como essenciais e vedou sua classificação como supérfluos para fins de incidência do ICMS. Assim, segundo o ministro, o adicional deixou de poder ser cobrado a partir de 2022.

Acompanhe:

Rio de Janeiro - I

No caso do Rio de Janeiro, duas ações diretas de inconstitucionalidade discutem a cobrança de adicional de ICMS destinado ao Fundo Estadual de Combate à Pobreza e às Desigualdades Sociais, embora questionem normas distintas e sob perspectivas diferentes.

Na ADIn 7.077, de relatoria do ministro Flávio Dino, o então procurador-geral da República, Augusto Aras, questiona lei estadual que instituiu adicional de 2% sobre o ICMS incidente sobre energia elétrica e serviços de comunicação, percentual que se soma aos 2% já autorizados pelo art. 82, §1º, do ADCT.

Segundo a PGR, a incidência da alíquota ordinária do imposto - entre 27% e 28% - somada aos adicionais, faz com que a carga tributária ultrapasse 30% no Estado.

Para o autor da ação, a cobrança viola o princípio da seletividade do ICMS, ao impor tributação mais elevada sobre bens e serviços considerados essenciais, o que acabaria onerando de forma mais intensa a população de menor renda.

A ação também aponta a ausência da lei federal prevista no art. 83 do ADCT, que deveria definir quais produtos e serviços podem ser considerados supérfluos para fins de incidência do adicional. Na avaliação da PGR, essa lacuna normativa não poderia ser suprida unilateralmente pelos Estados.

Voto do relator

Ministro Flávio Dino, ao votar, reconheceu que, após a edição da LC 194/22, deixou de ser possível a incidência do adicional de ICMS destinado aos fundos de combate à pobreza sobre energia elétrica e serviços de telecomunicações.

Embora tenha ressaltado que, em sua visão pessoal, esses serviços nem sempre deveriam ser considerados essenciais em todas as situações, o ministro afirmou que não seria adequado revisar agora o entendimento firmado pelo STF no Tema 745 da repercussão geral, em nome da segurança jurídica e da estabilidade das decisões da Corte.

Segundo Dino, a legislação e a própria jurisprudência do Supremo passaram a tratar energia elétrica e telecomunicações como serviços essenciais, o que impede classificá-los como supérfluos para justificar a cobrança do adicional previsto no art. 82 do ADCT.

No caso da Paraíba, o ministro acompanhou o voto do relator Dias Toffoli. Já em relação ao Rio de Janeiro, votou conjuntamente nas ADIns 7.077 e 7.634, acompanhando o ministro Luiz Fux para declarar a inconstitucionalidade da incidência do adicional sobre serviços de comunicação.

Dino também defendeu a modulação dos efeitos da decisão.

Para S. Exa., embora os impactos financeiros apresentados pelo Estado não sejam suficientes, por si sós, para justificar a medida, a situação fiscal do Rio de Janeiro recomenda preservar temporariamente a arrecadação. Assim, propôs que a decisão passe a produzir efeitos apenas a partir de 1º de janeiro de 2027.

Rio de Janeiro - II

Já na ADIn 7.634, relatada pelo ministro Luiz Fux, a controvérsia recai especificamente sobre a LC 210/23 do Estado do Rio de Janeiro, que instituiu adicional de 2% na alíquota do ICMS incidente sobre serviços de telecomunicações para financiar o mesmo fundo social.

A ação foi proposta pela Acel - Associação Nacional das Operadoras de Celulares e pela Abrafix - Associação Brasileira de Concessionárias de Serviço Telefônico Fixo Comutado, que representam empresas do setor de telecomunicações.

As entidades sustentam que a cobrança viola o art. 82, §1º, do ADCT, que autoriza o adicional apenas sobre produtos e serviços considerados supérfluos. Argumentam ainda que os serviços de telecomunicações possuem caráter essencial, razão pela qual não poderiam ser submetidos à tributação agravada.

Também apontam violação ao princípio da seletividade do ICMS, previsto no art. 155, §2º, III, da CF, segundo o qual a tributação deve levar em conta a essencialidade dos bens e serviços, o que impediria a aplicação de carga tributária mais elevada sobre serviços indispensáveis à população.

Sustentações orais

Nesta quarta-feira, 4, na ADIn 7.634, o advogado Orlando Magalhães Maia Neto, da banca Ayres Britto Consultoria Jurídica e Advocacia, representando as entidades autoras, afirmou que a controvérsia já possui orientação no STF, especialmente após a LC 194/22, que reconheceu a essencialidade dos serviços de telecomunicações.

Segundo ele, a partir dessa mudança legislativa, não podem subsistir normas estaduais que imponham adicionais de ICMS sobre o setor. O advogado também sustentou que o Estado do Rio de Janeiro teria criado um "adicional do adicional", ultrapassando o limite de 2 pontos percentuais previsto no art. 82 do ADCT para bens e serviços supérfluos.

Para ele, não seria possível considerar as telecomunicações essenciais para fins de ICMS e supérfluas para justificar o adicional, o que configuraria incongruência no sistema tributário. Ao final, pediu o reconhecimento da inconstitucionalidade da cobrança.

Representando o Estado do Rio de Janeiro, a procuradora Patrícia Perrone Campos Mello defendeu a constitucionalidade do adicional destinado ao Fundo de Combate à Pobreza, argumentando que o precedente do STF no Tema 745 tratou apenas da alíquota do ICMS principal, não alcançando o adicional do fundo social.

A procuradora também destacou os impactos financeiros de eventual declaração de inconstitucionalidade, que poderia gerar devolução de cerca de R$ 4,5 bilhões e perda anual entre R$ 600 milhões e R$ 1,5 bilhão ao Estado.

Diante disso, pediu a improcedência da ação. Subsidiariamente, requereu modulação dos efeitos, para que eventual decisão contrária produza efeitos apenas a partir de 2027.

Voto do relator

Ministro Luiz Fux votou pela procedência parcial das ações para afastar a incidência do adicional de ICMS destinado aos fundos estaduais de combate à pobreza sobre serviços de telecomunicações e energia elétrica.

Segundo o ministro, o art. 82, §1º, do ADCT autoriza a criação de adicional de até 2 pontos percentuais na alíquota do ICMS apenas sobre bens e serviços considerados supérfluos, nos termos definidos em lei complementar.

Nesse contexto, destacou que a LC 194/22 alterou a legislação nacional do ICMS ao reconhecer energia elétrica e serviços de telecomunicações como essenciais, retirando-os do campo de incidência do adicional.

Fux afirmou que leis estaduais editadas antes da LC 194/22 eram constitucionais quando instituídas, pois ainda não havia norma nacional que excluísse esses serviços do conceito de supérfluos. Com a superveniência da lei complementar, contudo, essas normas tiveram sua eficácia cessada, uma vez que passaram a contrariar o novo regime jurídico estabelecido para o tributo.

No caso específico do Rio de Janeiro, o relator destacou que a LC estadual 210/23, editada após a entrada em vigor da LC 194/22, manteve a incidência do adicional sobre serviços de comunicação, o que, em sua avaliação, configura inconstitucionalidade por violação às normas gerais nacionais que regem o ICMS.

Além disso, Fux também apontou que a cobrança de alíquotas superiores às gerais de ICMS sobre energia elétrica e telecomunicações afronta o princípio da seletividade tributária, conforme entendimento firmado pelo STF no Tema 745 da repercussão geral, que reconheceu a essencialidade desses serviços.

Por fim, o ministro defendeu a modulação dos efeitos da decisão, a fim de evitar impactos financeiros relevantes aos Estados e preservar a segurança jurídica.

Segundo Fux, eventual declaração de inconstitucionalidade não deveria produzir efeitos retroativos, tema que ainda será definido pelo plenário.

Paraíba

Na ADIn 7.716, relatada pelo ministro Dias Toffoli, a Acel - Associação Nacional das Operadoras de Celulares e a Abrafix - Associação Brasileira de Concessionárias de Serviço Telefônico Fixo Comutado questionam dispositivos da lei 7.611/04 e do decreto 25.618/04 da Paraíba, que instituíram adicional de 2% de ICMS sobre serviços de comunicação para financiar o Funcep/PB - Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza.

As entidades sustentam que o art. 82, § 1º, do ADCT autoriza a cobrança do adicional apenas sobre produtos e serviços supérfluos e que, conforme entendimento firmado pelo STF no Tema 745 da repercussão geral, energia elétrica e telecomunicações não podem ser submetidas a alíquotas superiores às operações em geral quando adotada a técnica da seletividade.

Argumentam ainda que a LC 194/22 reconheceu a essencialidade de determinados bens e serviços, incluindo as telecomunicações, vedando a imposição de alíquotas agravadas.

Voto do relator

Ao votar, ministro Dias Toffoli relembrou que o STF firmou entendimento de que a EC 42/03 validou os adicionais de ICMS destinados a fundos de combate à pobreza instituídos até sua promulgação, ainda que estivessem em desconformidade com a disciplina anterior.

A EC 67/10, por sua vez, prorrogou a vigência desses adicionais por prazo indeterminado.

Segundo Toffoli, a lei paraibana que instituiu o adicional de 2% sobre serviços de comunicação foi editada em 2004, portanto após a EC 42/03 e antes da LC 194/22, sendo, à época, compatível com a Constituição.

Contudo, destacou que a LC 194/22 alterou a lei Kandir e o CTN para estabelecer que energia elétrica e serviços de comunicação são bens e serviços essenciais e indispensáveis, não podendo ser tratados como supérfluos para fins de ICMS.

Diante disso, concluiu que, embora o adicional fosse constitucional quando instituído, sua eficácia ficou suspensa a partir da superveniência da LC 194/22.

Assim, votou pela improcedência da ação direta, com o reconhecimento da suspensão da eficácia do adicional previsto na legislação paraibana a partir de 2022.

• Processos: ADIn 7.077, ADIn 7.716, ADIn 7.634