Reforma do gás pode abrir brecha para o crime, aponta estudo da USP

Uma mudança em estudo na ANP - Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis para o mercado de gás de cozinha pode abrir brechas para o avanço do crime organizado no setor de GLP. O alerta é de estudo da ESEM-USP - Escola de Segurança Multidimensional da Universidade de São Paulo, coordenado pelo professor Leandro Piquet Carneiro e pelo pesquisador Adriano Bastos Rosas.

No policy brief “A proposta de reforma do mercado de GLP no Brasil e os riscos de captura pelo crime organizado”, os pesquisadores analisam a revisão regulatória sob a ótica da segurança pública. A conclusão é que mudanças como a flexibilização do enchimento de botijões por outras marcas, o envase remoto e a substituição da marca física por rastreabilidade eletrônica podem dificultar a fiscalização e criar vulnerabilidades exploráveis por facções, milícias e operadores irregulares.

A revisão das regras do GLP integra a agenda regulatória da ANP e, segundo a agência informou ao Migalhas, começou a ser conduzida em junho de 2023. O tema constava da pauta da reunião da Diretoria realizada na última sexta-feira, 15, mas não foi deliberado em razão da ausência do diretor Pietro Mendes, que havia pedido vista do processo. A matéria deve retornar à pauta na próxima reunião com participação do diretor.

A proposta da ANP tem como justificativa ampliar a concorrência, reduzir barreiras de entrada e melhorar o acesso ao produto. Para a ESEM-USP, porém, o debate não pode se limitar ao aspecto concorrencial, pois o GLP está presente em 100% dos municípios brasileiros, abastece cerca de 91% dos lares e movimenta aproximadamente 35 milhões de botijões por mês.

• Veja o estudo.

O que pode mudar

Hoje, cada distribuidora só pode envasar e comercializar botijões que ostentem sua própria marca. A marca em alto-relevo gravada no recipiente funciona, segundo o estudo, como mecanismo físico de rastreabilidade e responsabilização: ela vincula o botijão à empresa responsável pela manutenção, requalificação e segurança do vasilhame.

A proposta analisada pela ANP mudaria três pontos centrais:

1. autoriza o enchimento e a comercialização de vasilhames de diferentes marcas, inclusive de forma fracionada, com adoção obrigatória de mecanismos digitais de rastreamento;

2. permite o envase remoto, ou seja, o enchimento de botijões em pontos menores, em áreas urbanas e mais próximos dos consumidores;

3. substitui a rastreabilidade física da marca em alto-relevo por sistemas eletrônicos, como QR Code ou RFID, ainda a serem desenvolvidos e validados.

Atualmente, o envase ocorre em bases licenciadas e auditadas, localizadas em zonas industriais. Com a mudança, o enchimento poderia ocorrer em centrais descentralizadas, sob monitoramento regulatório.

Para os pesquisadores, a pulverização desses pontos ampliaria as “portas de entrada” para fraudes, adulteração, evasão fiscal e captura local por organizações criminosas.

Risco de responsabilidade difusa

Para a ESEM-USP, o ponto sensível da proposta é que ela pode romper a lógica de responsabilização construída ao longo de décadas no mercado de GLP. A regra atual, segundo o estudo, não funciona apenas como proteção comercial às distribuidoras, mas como instrumento de segurança: a marca em alto-relevo identifica a empresa responsável pela manutenção e segurança do botijão.

Esse modelo foi estruturado para corrigir falhas observadas antes da década de 1990, quando predominava o enchimento cruzado. Na época, botijões de diferentes marcas podiam ser envasados por qualquer distribuidora, sem vínculo claro entre o recipiente e a empresa responsável. O resultado, aponta o relatório, foi a degradação do parque de botijões e o aumento de incidentes domésticos.

Com a flexibilização, essa responsabilidade poderia voltar a se tornar difusa. Uma empresa passaria a poder envasar botijões de outras marcas, enquanto a identificação do responsável por eventual falha dependeria de registros digitais. Na avaliação do estudo, se esses sistemas forem manipuláveis, não interoperáveis ou mal auditados, o país poderia trocar um controle físico direto por uma rastreabilidade apenas formal.

Para os autores do estudo, os números mostram que o modelo atual criou incentivos para que cada distribuidora cuide da segurança de sua própria frota. Com a flexibilização, essa responsabilidade poderia se tornar difusa. Uma empresa passaria a poder envasar botijões de outras marcas, enquanto a identificação do responsável por eventual falha dependeria de registros digitais. Na avaliação dos especialistas, se esses sistemas forem manipuláveis, não interoperáveis ou mal auditados, o país poderia trocar um controle físico direto por uma rastreabilidade apenas formal.

Crime já atua no varejo

O alerta da ESEM-USP parte de uma premissa central: o risco de infiltração criminosa no GLP não é apenas hipotético. O estudo afirma que o Brasil já enfrenta atuação de organizações criminosas no varejo de gás de cozinha, especialmente em áreas sob controle territorial de milícias e facções.

No Rio de Janeiro, o relatório cita estimativas jornalísticas segundo as quais entre 70% e 80% do comércio varejista de botijões em determinadas áreas estaria sob domínio de tráfico e milícia, com sobretaxas de 20% a 30% sobre o preço regular.

Além do caso fluminense, o relatório aponta situações de atenção em Alagoas, Pará, Pernambuco e Ceará, onde haveria registros de atuação irregular, clandestinidade ou vulnerabilidade à presença de grupos criminosos no comércio de botijões. 

Neste ponto, as alterações poderiam permitir que organizações que hoje atuam na ponta final avancem para elos mais estratégicos da cadeia, como envase e distribuição.

O paralelo com combustíveis

O documento relaciona a proposta ao avanço do crime organizado no setor de combustíveis líquidos. A Operação Carbono Oculto, deflagrada em agosto de 2025, revelou um dos maiores esquemas de infiltração do crime organizado na economia formal brasileira, com atuação no mercado de combustíveis líquidos.

A fraude envolveu mais de 1.000 postos, distribuídos em dez Estados, com movimentação financeira de aproximadamente R$ 52 bilhões entre 2020 e 2024. O relatório menciona ainda créditos tributários federais superiores a R$ 8,67 bilhões e o uso de estruturas financeiras paralelas para ocultação e lavagem de recursos.

A preocupação, segundo a ESEM-USP, é que a flexibilização da rastreabilidade física no gás de cozinha reproduza lógica semelhante à observada nos combustíveis automotivos: empresas formais, documentos aparentemente regulares, estruturas societárias opacas e dificuldade de identificar o real operador econômico.

Rastreabilidade digital não é solução automática

Entre as propostas estudadas pela ANP está a criação de um sistema eletrônico de controle e rastreamento de recipientes. A tecnologia poderia, em tese, registrar o ciclo de vida do botijão e apontar o agente responsável pelo último envase.

O estudo pondera, no entanto, que sistemas digitais só funcionam como proteção quando acompanhados de auditoria independente, segurança cibernética, fiscalização presencial e capacidade estatal de verificar os dados. Sem isso, a rastreabilidade eletrônica pode produzir controle formal sem controle real.

A própria ANP, segundo o estudo da USP, enfrentaria limitações para assumir novas atribuições de validação, interoperabilidade e fiscalização digital. O relatório cita redução real de 82% nas verbas discricionárias da agência entre 2013 e 2025 e a suspensão, em 2025, do Programa de Monitoramento da Qualidade dos Combustíveis por falta de orçamento.

Experiências internacionais acendem alerta

A análise comparada é uma das bases do estudo da USP. O relatório usa México, Equador e Paraguai como exemplos de reformas que, segundo os autores, buscaram ampliar acesso ou competição, mas acabaram expondo fragilidades de fiscalização e abrindo espaço para mercados informais e redes criminosas.

Para a ESEM-USP, as experiências de México, Equador e Paraguai mostram que mudanças regulatórias em mercados de energia, quando não acompanhadas de reforço estatal proporcional, podem gerar efeitos duradouros: perda de rastreabilidade, crescimento de ativos fora de padrão e infiltração da infraestrutura energética por organizações criminosas.

Debate vai além da concorrência

As justificativas da ANP para a atualização do marco regulatório seriam ampliar a concorrência, atrair investimentos e levar o GLP a todas as regiões com mais eficiência e menor custo ao consumidor. O ex-diretor-geral Rodolfo Saboia, citado no relatório, teria afirmado que a mudança deve preservar níveis adequados de segurança, mas sem “medo de inovar” e estimular a competição. 

Para os pesquisadores da ESEM-USP, no entanto, a questão central é se o Estado está preparado para lidar com os efeitos não intencionais das mudanças propostas. 

A partir das experiências internacionais e do avanço do crime organizado em mercados regulados, o estudo conclui que alterações em setores de energia, quando não acompanhadas de fiscalização proporcional, podem gerar perda de rastreabilidade, crescimento de ativos fora de padrão e infiltração criminosa na infraestrutura do setor. 

Por isso, o relatório recomenda que qualquer mudança estrutural no mercado de GLP seja precedida de reforço da capacidade estatal de controle.

Entre as medidas sugeridas estão a recomposição dos recursos humanos, tecnológicos e orçamentários da ANP; a criação de um Grupo de Trabalho Interinstitucional de Segurança do GLP, com participação da agência, setor formal, órgãos de controle econômico-financeiro, MP, PF, Receita Federal, Coaf e órgãos estaduais; e a instalação de um Núcleo de Análise de Riscos do GLP no âmbito da ANP, com cruzamento de dados financeiros, operacionais e territoriais.

O estudo também propõe que esse arranjo seja testado inicialmente em até cinco regiões prioritárias, escolhidas por critérios de vulnerabilidade criminal e diversidade regional, com avaliações semestrais e auditoria anual pelo TCU. Só depois da consolidação desse sistema de controle seria recomendável retomar o debate sobre flexibilizações regulatórias de maior risco.

A conclusão é que a modernização do mercado de gás de cozinha depende de uma etapa anterior: o fortalecimento da fiscalização. Sem essa estrutura, conclui o estudo, a busca por mais concorrência pode produzir o efeito oposto ao desejado e ampliar vulnerabilidades em um setor essencial à população.