STF analisa validade de resolução sobre seguros de grandes riscos

O STF analisa a validade da resolução 407/21 do Conselho Nacional de Seguros Privados, que regulamenta contratos de seguros de danos para cobertura de grandes riscos.

Relator da ação, o ministro Gilmar Mendes votou pela improcedência do pedido ajuizado pelo PT e pela manutenção da norma. Para S. Exa., o CNSP atuou dentro de sua competência regulatória, sem violar a reserva legal, a separação dos Poderes, a ordem econômica ou o interesse público.

Até o momento, o julgamento tem placar de 2 a 0 nesse sentido, com voto do ministro Alexandre de Moraes acompanhando o relator. A análise ocorre em plenário virtual e está prevista para terminar em 26 de junho.

Confira o placar:

Entenda o caso

A ação foi ajuizada pelo Partido dos Trabalhadores contra a resolução 407/21, que disciplina a elaboração e a comercialização de contratos de seguros de danos para cobertura de grandes riscos.

A norma abrange seguros relacionados, entre outros, a riscos de petróleo, riscos nomeados e operacionais, global de bancos, aeronáuticos, marítimos e nucleares. Também alcança contratos de outros ramos quando preenchidos critérios econômicos, como limite máximo de garantia superior a R$ 15 milhões, ativo total superior a R$ 27 milhões ou faturamento bruto anual superior a R$ 57 milhões.

Na ação, o PT sustentou que o CNSP extrapolou sua competência ao criar, por meio de resolução, regime jurídico próprio para esses contratos. Segundo o partido, a matéria dependeria de lei em sentido estrito, e a norma violaria a reserva legal, a separação dos Poderes, a ordem econômica e o interesse público.

A legenda questionou, em especial, dispositivos que tratam da ampla liberdade negocial, da necessidade de concordância expressa das partes para alterações contratuais e da dispensa de registro eletrônico prévio das condições contratuais e notas técnicas atuariais junto à Susep. Também alegou que a resolução contrariaria o Código Civil ao presumir paridade entre as partes e afastar regras protetivas aplicáveis a contratos de adesão.

Por sua vez, a Susep defendeu a validade da norma e afirmou que o CNSP atuou dentro de sua competência legal, prevista no decreto-lei 73/66. Órgãos do Ministério da Economia também defenderam a resolução como instrumento de modernização regulatória, simplificação do mercado e ampliação da liberdade contratual em contratos complexos.

A AGU manifestou-se pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência do pedido. Para a Advocacia-Geral da União, eventual ofensa à Constituição seria apenas reflexa, e a resolução tem fundamento na lei da Liberdade Econômica e no decreto-lei 73/66, que atribui ao CNSP competência para fixar diretrizes da política de seguros privados e características gerais dos contratos de seguro.

No mérito, a AGU sustentou que a norma não viola a separação dos Poderes nem a reserva legal, preserva a liberdade contratual e a autonomia da vontade, além de simplificar a regulação do mercado de seguros e ampliar a concorrência.

Já a PGR opinou pela procedência da ação, sob o argumento de que a resolução teria extrapolado o poder regulamentar e invadido matéria reservada à lei.

Para relator, CNSP atuou dentro de sua competência regulatória

Em seu voto, o ministro Gilmar Mendes afastou a preliminar suscitada pela AGU e entendeu que a ação deve ser conhecida. Para o relator, a resolução possui densidade normativa suficiente para ser analisada em controle concentrado de constitucionalidade, pois estabelece comandos gerais e abstratos capazes de produzir efeitos jurídicos diretos no setor de seguros de grandes riscos.

Reserva legal

No mérito, Gilmar concluiu que a norma não viola a reserva legal nem a separação dos Poderes. Segundo o ministro, embora a Constituição atribua à União competência privativa para legislar sobre direito civil e política de seguros, isso não impede a atuação normativa infralegal de órgãos reguladores, desde que observados os limites de sua competência técnica e administrativa.

O relator destacou que a resolução decorre do exercício regular da função normativa conferida ao CNSP pelo decreto-lei 73/66. Esse diploma, afirmou, atribui ao Conselho competência para fixar diretrizes e normas da política de seguros privados e estabelecer características gerais dos contratos de seguro.

Para Gilmar Mendes, a resolução não substitui a lei nem cria disciplina incompatível com o ordenamento jurídico. Ao contrário, atua no espaço de regulamentação técnica do setor securitário, especialmente em contratos marcados por elevada complexidade econômica e técnica.

Paridade entre as partes

O ministro também rejeitou a alegação de que a norma contrariaria o Código Civil ao reconhecer paridade negocial nos contratos de seguros de grandes riscos. Segundo S.Exa., esses contratos não se confundem com seguros massificados, nos quais há maior assimetria entre as partes e incidência de regras protetivas próprias dos contratos de adesão.

No voto, observou que seguros de grandes riscos envolvem, em regra, empresas e seguradoras com capacidade técnica e econômica para negociar as cláusulas contratuais. Por isso, a maior liberdade contratual prevista na resolução se justifica pela própria natureza da relação jurídica.

Ressaltou que a norma estabelece critérios objetivos para caracterizar os seguros de grandes riscos, como o ramo segurado, o limite de garantia e o porte econômico do contratante. Para o relator, esses parâmetros demonstram a existência de base técnica e jurídica para tratamento regulatório diferenciado.

Manifestação expressa das partes

Gilmar também afastou a tese de que a exigência de manifestação expressa das partes violaria a liberdade de forma contratual. Segundo o ministro, a resolução não transforma o seguro em contrato formal, mas apenas qualifica a manifestação de vontade em contratos complexos, de modo a assegurar clareza, negociação efetiva e concordância entre os contratantes.

Para S.Exa., a exigência de manifestação expressa não restringe indevidamente a autonomia privada. Ao contrário, reforça a liberdade contratual qualificada, ao impedir que cláusulas ou alterações relevantes sejam presumidas sem efetiva concordância das partes.

Fiscalização da Susep

Quanto à dispensa de registro prévio das condições contratuais e notas técnicas atuariais junto à Susep, o relator entendeu que a medida não elimina a fiscalização estatal. Para Gilmar, a resolução adota modelo de supervisão posterior, no qual a seguradora deve manter os documentos sob sua guarda e disponibilizá-los à autarquia quando solicitados.

Assim, segundo o ministro, a norma apenas desloca o controle prévio para uma fiscalização posterior, sem retirar da Susep seu poder de supervisão sobre o mercado segurador.

Gilmar também rejeitou o argumento de que seria necessária lei complementar para tratar da matéria. Destacou que a resolução não disciplina a estrutura do Sistema Financeiro Nacional, hipótese em que a Constituição exige lei complementar, mas apenas regulamenta aspectos técnicos de contratos de seguro de grandes riscos.

Ordem econômica e interesse público

No exame da alegada inconstitucionalidade material, o relator concluiu que a resolução não ofende a ordem econômica nem o interesse público. Segundo o ministro, a norma estimula a liberdade negocial e a competitividade no mercado de seguros empresariais, sem prejuízo da atuação fiscalizadora da Susep.

O relator também afastou a alegação de risco ao interesse público em setores sensíveis, como atividades nucleares, marítimas e aeronáuticas. Conforme o voto, as legislações e regulamentações próprias dessas atividades não foram flexibilizadas pela resolução do CNSP.

Ao final, votou por conhecer da ação direta e julgar improcedente o pedido, declarando a validade da resolução 407/21.

Até o momento, o ministro Alexandre de Moraes acompanhou o relator. O julgamento segue em plenário virtual até 26 de junho.

• Processo: ADIn 7.074

Leia a íntegra do voto de Gilmar.