AO VIVO: STF julga dispositivos da lei de improbidade administrativa

Nesta quarta-feira, 24, STF retoma, em sessão plenária, o julgamento de três ações relacionadas à reforma da lei de improbidade administrativa promovida pela lei 14.230/21.

Os ministros analisam dispositivos questionados nas ADIns 7.156 e 7.236, ajuizadas, respectivamente, pela Confederação Nacional dos Servidores e Funcionários Públicos das Fundações, Autarquias e Prefeituras Municipais e pela Conamp – Associação Nacional dos Membros do Ministério Público.

As ações impugnam diversos pontos da reforma, entre eles regras sobre dolo, responsabilização de particulares, atos de improbidade por violação a princípios, sanções, perda da função pública e prescrição.

Acompanhe:

Conclusão parcial

Em maio, o plenário concluiu a análise de parte dos dispositivos. A condução dos votos coube, em grande medida, ao ministro Alexandre de Moraes, relator da ADIn 7.236 e vistor nas ADIns 6.678 e 7.156.

Veja o que foi concluído até o momento:

Perda da função pública

Nesta quarta-feira, 24, ministro Dias Toffoli apresentou voto-vista sobre o alcance da sanção de perda da função pública prevista na lei de improbidade administrativa. O pedido de vista havia sido feito na última sessão em que o dispositivo foi analisado pelo plenário.

A discussão envolvia o art. 12, §1º, da LIA, com redação dada pela lei 14.230/21. O texto original do dispositivo estabelece:

"§1º A sanção de perda da função pública, nas hipóteses dos incisos I e II do caput deste artigo, atinge apenas o vínculo de mesma qualidade e natureza que o agente público ou político detinha com o poder público na época do cometimento da infração, podendo o magistrado, na hipótese do inciso I do caput deste artigo, e em caráter excepcional, estendê-la aos demais vínculos, consideradas as circunstâncias do caso e a gravidade da infração."

Segundo Toffoli, formaram-se três correntes no julgamento: uma pela inconstitucionalidade integral do dispositivo; outra pela constitucionalidade plena; e uma terceira, apresentada pelo ministro Gilmar Mendes, no sentido de reconhecer proteção insuficiente da probidade ao limitar a extensão da sanção às hipóteses de enriquecimento ilícito, sem alcançar também os casos de dano ao erário.

Na tentativa de harmonizar essas posições, Toffoli propôs a retirada das expressões "apenas", "na hipótese do inciso I do caput deste artigo" e "em caráter excepcional". Com isso, o dispositivo ficaria com a seguinte redação:

"§1º A sanção de perda da função pública, nas hipóteses dos incisos I e II do caput deste artigo, atinge o vínculo de mesma qualidade e natureza que o agente público ou político detinha com o Poder Público na época do cometimento da infração, podendo o magistrado estendê-la aos demais vínculos, consideradas as circunstâncias do caso e a gravidade da infração."

O ministro também propôs interpretação conforme a Constituição para que a expressão "podendo" seja compreendida como poder-dever.

Assim, o magistrado deve, como regra, estender a perda da função pública aos demais vínculos do agente condenado, sendo permitido deixar de fazê-lo apenas em caráter excepcional, consideradas as circunstâncias do caso e a gravidade da infração.

Após a apresentação do voto-vista, os ministros concordaram com a solução proposta por Toffoli.

Detração

Ministro Alexandre de Moraes, relator da ADIn 7.156, votou pela inconstitucionalidade do art. 12, §10, da lei de improbidade administrativa, incluído pela lei 14.230/21. O dispositivo também foi impugnado na ADIn 6.678, de relatoria do ministro André Mendonça.

O dispositivo prevê:

"§ 10. Para efeitos de contagem do prazo da sanção de suspensão dos direitos políticos, computar-se-á retroativamente o intervalo de tempo entre a decisão colegiada e o trânsito em julgado da sentença condenatória."

Segundo Moraes, a regra permite a detração do período entre a decisão colegiada e o trânsito em julgado para fins de contagem da sanção de suspensão dos direitos políticos. Para o ministro, contudo, essa previsão pode gerar impunidade total ou esvaziar significativamente a sanção.

O relator explicou que a suspensão dos direitos políticos só passa a produzir efeitos após o trânsito em julgado da condenação. Assim, não seria possível descontar, de uma sanção futura, período anterior em que ela ainda não estava sendo cumprida.

Ao final, o plenário acompanhou o relator e declarou a inconstitucionalidade da detração prevista no art. 12, §10, por entender que não é possível computar, em uma sanção futura, período em que o condenado ainda não estava cumprindo a penalidade.

Indisponibilidade de bens

O plenário analisou dispositivos da lei de improbidade administrativa que tratam da indisponibilidade de bens, medida destinada a assegurar o ressarcimento ao erário em caso de condenação.

A discussão envolveu os §§ 3º, 4º e 10 do art. 16 da LIA, com redação dada pela lei 14.230/21. Os dispositivos estabelecem:

"§3º O pedido de indisponibilidade de bens a que se refere o caput deste artigo apenas será deferido mediante a demonstração no caso concreto de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo, desde que o juiz se convença da probabilidade da ocorrência dos atos descritos na petição inicial com fundamento nos respectivos elementos de instrução, após a oitiva do réu em 5 (cinco) dias.

§4º A indisponibilidade de bens poderá ser decretada sem a oitiva prévia do réu, sempre que o contraditório prévio puder comprovadamente frustrar a efetividade da medida ou houver outras circunstâncias que recomendem a proteção liminar, não podendo a urgência ser presumida.

§10. A indisponibilidade recairá sobre bens que assegurem exclusivamente o integral ressarcimento do dano ao erário, sem incidir sobre os valores a serem eventualmente aplicados a título de multa civil ou sobre acréscimo patrimonial decorrente de atividade lícita."

Ministro Alexandre de Moraes afirmou que a legislação já prevê requisitos para a decretação da indisponibilidade, como a demonstração de perigo de dano irreparável, a existência de indícios concretos da conduta, a oitiva prévia do réu e a limitação da medida aos bens necessários para assegurar o ressarcimento ao erário.

Para o relator, contudo, os dispositivos impugnados criaram exigências adicionais que impõem ônus excessivo à tutela da probidade pública. Segundo Moraes, embora a intenção da lei tenha sido regulamentar a indisponibilidade de bens, os acréscimos acabaram funcionando como obstáculos à efetividade da medida.

Moraes votou para declarar a inconstitucionalidade, no §3º, das expressões “apenas" e "mediante a demonstração no caso concreto de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo".

No §4º, propôs a retirada da expressão final "não podendo a urgência ser presumida".

Quanto ao §10, o ministro acompanhou a proposta de André Mendonça para dar interpretação conforme a CF e assentar que a indisponibilidade de bens pode ser decretada por tutela de evidência nas hipóteses previstas no CPC.

Também ficou admitida a possibilidade de presunção do perigo da demora em determinados casos e de inclusão, no valor indisponibilizado, do montante correspondente ao enriquecimento ilícito, quando houver.

Tipificação do ato de improbidade

O plenário declarou a inconstitucionalidade de dispositivos da lei de improbidade administrativa que limitavam a atuação do juiz à capitulação jurídica indicada na petição inicial. A decisão foi tomada por unanimidade, acompanhando o voto do ministro Alexandre de Moraes.

A discussão envolveu o art. 17, §§10-C, 10-D e 10-F, I, da LIA, incluídos pela lei 14.230/21. Os dispositivos estabeleciam:

"§10-C. Após a réplica do Ministério Público, o juiz proferirá decisão na qual indicará com precisão a tipificação do ato de improbidade administrativa imputável ao réu, sendo-lhe vedado modificar o fato principal e a capitulação legal apresentada pelo autor.

§10-D. Para cada ato de improbidade administrativa, deverá necessariamente ser indicado apenas um tipo dentre aqueles previstos nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei.

§10-F. Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa que:

I - condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial;"

Segundo Moraes, cabe ao autor da ação de improbidade apresentar os fatos imputados ao réu. O juiz, porém, deve permanecer vinculado aos fatos narrados, e não necessariamente à capitulação jurídica indicada na inicial.

Para o relator, os dispositivos impugnados impediam indevidamente o juiz de interpretar os fatos e aplicar o direito adequado ao caso concreto. Moraes afirmou que a regra poderia levar a situações sem razoabilidade, obrigando a absolvição do réu apenas porque a capitulação jurídica indicada pelo autor foi incorreta, ainda que os fatos estivessem comprovados.

O ministro também destacou que a restrição poderia impedir a desclassificação da conduta para tipo menos grave. 

Segundo Moraes, a norma feriria a independência da atuação judicial, a primazia do julgamento de mérito, a proporcionalidade e a economia processual, pois obrigaria o MP ou a Fazenda Pública a ajuizar nova ação apenas para corrigir a capitulação jurídica.

Ônus da prova

O plenário analisou dispositivo da lei de improbidade administrativa que afasta, nessas ações, a possibilidade de imposição de ônus da prova ao réu, na forma prevista no CPC.

A discussão envolveu o art. 17, §19, II, da LIA, incluído pela lei 14.230/21. O dispositivo estabelece:

" §19. Não se aplicam na ação de improbidade administrativa: [...]

II - a imposição de ônus da prova ao réu, na forma dos §§ 1º e 2º do art. 373 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil);"

Inicialmente, os ministros André Mendonça e Alexandre de Moraes encaminharam voto pela inconstitucionalidade do dispositivo, por entenderem que não haveria razão jurídica para impedir, de forma absoluta, a aplicação da distribuição dinâmica do ônus da prova nas ações de improbidade.

Segundo essa posição, a regra do CPC permite ao juiz redistribuir o ônus probatório em decisão fundamentada, quando uma das partes tiver impossibilidade ou excessiva dificuldade de produzir determinada prova, ou quando a outra tiver maior facilidade de obtê-la. Para Moraes, excluir essa possibilidade poderia gerar desequilíbrio no acesso aos meios de prova e reduzir a proteção ao erário.

Prevaleceu, contudo, a posição pela constitucionalidade do dispositivo. Divergiram dos relatores os ministros Flávio Dino, Nunes Marques, Luiz Fux, Cármen Lúcia e Cristiano Zanin, para quem a inversão do ônus da prova em ação de improbidade poderia gerar presunção de culpa caso o réu não conseguisse produzir a prova determinada, o que seria inadequado no âmbito do direito sancionatório.

Diante da formação da maioria, ministro André Mendonça propôs readequar o voto para preservar a constitucionalidade da norma, mas com ressalvas na fundamentação.

Segundo o ministro, embora não se possa admitir a inversão do ônus da prova para fins de imputação de responsabilidade pelo ato de improbidade, isso não impede determinações judiciais próprias da instrução processual, como a apresentação de documentos, nem medidas voltadas ao cálculo da recomposição do dano ao erário.

Mendonça destacou que nem tudo na ação de improbidade tem natureza sancionatória. A reparação do dano, por exemplo, possui dimensão ressarcitória e pode exigir a apresentação de elementos, inclusive contábeis, para adequada quantificação do prejuízo. Essas determinações, contudo, não podem servir para presumir a responsabilidade do réu pelo ato de improbidade.

• Processos: ADIns 6.678, 7.156 e 7.236