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ISSN 1983-392X

Guinchamento de veículos estacionados em via pública – Cobrança de valores de reboque e estadia pelo Poder Público – Necessidade de lei autorizativa para exigência de pagamento por tais serviços

Sidney Martins

O CTB estatuído pela lei 9.503/97 prescreve que aquele que infringir as suas normas está sujeito à aplicação de penalidades (advertência escrita, multa, suspensão do direito de dirigir, apreensão do veículo, cassação do documento de habilitação e frequência obrigatória em curso de reciclagem), conforme art. 256.

sexta-feira, 27 de agosto de 2010


Guinchamento de veículos estacionados em via pública – Cobrança de valores de reboque e estadia pelo Poder Público – Necessidade de lei autorizativa para exigência de pagamento por tais serviços

Sidney Martins*

I – MEDIDAS ADMINISTRATIVAS EM MATÉRIA DE TRÂNSITO

O CTB estatuído pela lei 9.503/97 (clique aqui) prescreve que aquele que infringir as suas normas está sujeito à aplicação de penalidades (advertência escrita, multa, suspensão do direito de dirigir, apreensão do veículo, cassação do documento de habilitação e frequência obrigatória em curso de reciclagem), conforme art. 256. 1

Mas, a ocorrência de ilícito administrativo de trânsito, em determinadas situações, enseja a adoção também das cognominadas medidas administrativas.

As medidas administrativas são providências que deverão ser adotadas pela autoridade de trânsito ou seus agentes quando da prática de infrações. 2

O mesmo CTB enumera as seguintes medidas: 3

• retenção do veículo;

• remoção do veículo;

• recolhimento da Carteira Nacional de Habilitação;

• recolhimento da Permissão para Dirigir;

• recolhimento do Certificado de Registro;

• recolhimento do Certificado de Licenciamento Anual;

• transbordo do excesso de carga;

• realização de teste de dosagem de alcoolemia ou perícia de substância entorpecente ou que determine dependência física ou psíquica;

• recolhimento de animais que se encontrem soltos nas vias e na faixa de domínio das vias de circulação, restituindo-os aos seus proprietários, após o pagamento de multas e encargos devidos;

• realização de exames de aptidão física, mental, de legislação, de prática de primeiros socorros e de direção veicular.

II - REMOÇÃO, DEPÓSITO E CUSTÓDIA DE VEÍCULOS

A lei 9.503/97 fala que o veículo será removido quando:

• da disputa de corrida por espírito de emulação;

• da promoção ou participação, na via, de competição esportiva, eventos organizados, exibição e demonstração de perícia em manobra de veículo, sem permissão da autoridade de trânsito com circunscrição sobre a via;

• utilizado para, em via pública, demonstrar ou exibir manobra perigosa, arrancada brusca, derrapagem ou frenagem com deslizamento ou arrastamento de pneus;

• o condutor fizer ou deixar que se faça reparo no mesmo, em pista de rolamento de rodovias e vias de trânsito rápido, salvo nos casos de impedimento absoluto de sua remoção e em que o veículo esteja devidamente sinalizado;

• ocorrer a sua imobilização na via por falta de combustível;

• estacionado:

- nas esquinas e a menos de cinco metros do bordo do alinhamento da via transversal;

- afastado da guia da calçada (meio-fio) de cinquenta centímetros a um metro;

- afastado da guia da calçada (meio-fio) a mais de um metro;

- em desacordo com as posições estabelecidas neste Código;

- na pista de rolamento das estradas, das rodovias, das vias de trânsito rápido e das vias dotadas de acostamento;

- junto ou sobre hidrantes de incêndio, registro de água ou tampas de poços de visita de galerias subterrâneas, desde que devidamente identificados, conforme especificação do Contran;

- nos acostamentos, salvo motivo de força maior;

- no passeio ou sobre faixa destinada a pedestre, sobre ciclovia ou ciclofaixa, bem como nas ilhas, refúgios, ao lado ou sobre canteiros centrais, divisores de pista de rolamento, marcas de canalização, gramados ou jardim público;

- onde houver guia de calçada (meio-fio) rebaixada destinada à entrada ou saída de veículos;

- impedindo a movimentação de outro veículo;

- ao lado de outro veículo em fila dupla;

- na área de cruzamento de vias, prejudicando a circulação de veículos e pedestres;

- onde houver sinalização horizontal delimitadora de ponto de embarque ou desembarque de passageiros de transporte coletivo ou, na inexistência desta sinalização, no intervalo compreendido entre dez metros antes e depois do marco do ponto;

- nos viadutos, pontes e túneis;

- em aclive ou declive, não estando devidamente freado e sem calço de segurança, quando se tratar de veículo com peso bruto total superior a três mil e quinhentos quilogramas;

- em desacordo com as condições regulamentadas especificamente pela sinalização (placa – Estacionamento Regulamentado);

- em local e horários proibidos especificamente pela sinalização (placa – Proibido Estacionar);

- em locais e horários de estacionamento e parada proibidos pela sinalização (placa – Proibido Parar e Estacionar).

• transposto, sem autorização, bloqueio viário policial;

• usado indevidamente aparelho de alarme ou que produza sons e ruído que perturbem o sossego público, em desacordo com normas fixadas pelo Contran:

• conduzido com qualquer uma das placas de identificação sem condições de legibilidade e visibilidade;

• transitar:

- em desacordo com a autorização especial, expedida pela autoridade competente para transitar com dimensões excedentes, ou quando a mesma estiver vencida;

- falsificado ou adulterado documento de habilitação e de identificação do veículo;

- o condutor recusar-se a entregar à autoridade de trânsito ou a seus agentes, mediante recibo, os documentos de habilitação, de registro, de licenciamento de veículo e outros exigidos por lei, para averiguação de sua autenticidade;

• retirado do local veículo legalmente retido para regularização, sem permissão da autoridade competente ou de seus agentes;

• utilizado na via para depósito de mercadorias, materiais ou equipamentos, sem autorização do órgão ou entidade de trânsito com circunscrição sobre a via;

• estiver bloqueando a via;

• conduzida bicicleta em passeios onde não seja permitida a circulação desta, ou de forma agressiva.

O veículo será removido para o depósito fixado pelo órgão ou entidade competente com circunscrição sobre a via, ficando sob a sua custódia e responsabilidade pelo prazo de trinta dias, com ônus para o proprietário. 4

III- EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA

Não é preciso qualquer esforço para classificar a atividade de remoção de veículos como exteriorização do chamado Poder de Polícia Administrativa.

O artigo 78, da lei 5.172, de 25 de outubro de 1966 (CTN - clique aqui), cita que:

"Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder."

A conceituação do poder de polícia quer provinda de juristas nacionais ou alienígenas, a rigor, não apresenta maiores divergências.

Para Hely Lopes Meirelles "poder de polícia é a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade e do próprio Estado". 5

O poder de polícia em termos de trânsito representa a possibilidade dos órgãos e entidades executivos componentes do Sistema Nacional de Trânsito de executar a fiscalização do cumprimento das normas de trânsito, autuar e aplicar as medidas administrativas por seu descumprimento, como expressamente declaram os artigos 22 e 24, do CTB. 6

É extremamente relevante para a intelecção do assunto em vislumbre essa realidade inconteste, qual seja:

COMPREENDE-SE NO PODER DE POLÍCIA DE TRÂNSITO A ATIVIDADE CONCERNENTE À REMOÇÃO DE VEÍCULOS.

IV- CUSTOS RELATIVOS À REBOQUE E ESTADIA

Como visto, adotada a medida administrativa de remoção do veículo, este ficará depositado em local destinado para esse fim pela autoridade de trânsito.

O CTB, além de estabelecer a responsabilidade do Estado, lato sensu, pela guarda do veículo e atribuir ao proprietário os encargos (art. 262), prevê que compete aos órgãos e entidades executivos de trânsito das diversas esferas de governo, cada qual no seu âmbito de circunscrição, arrecadar os valores provenientes de estada e remoção de veículos (art. 21, inciso VII) 7.

Consoante o disposto no parágrafo único do art. 271 do CTB, para que o veículo removido e depositado seja restituído, mister se faz o pagamento prévio das taxas e despesas com remoção e estada, como também das multas impostas. 8

V – EXIGÊNCIAS E COBRANÇAS ILEGAIS EM SEDE DE REBOQUE E REMOÇÃO DE VEÍCULOS

Embora se tenha até agora anotado que os organismos de trânsito estão adornados de poderes para remover veículos da via pública em decorrência de infrações tipificadas no CTB, bem assim que os custos de reboque e estadia são atribuídos ao proprietário, não basta que a autoridade de trânsito simplesmente encontre valores que entende justos e passe a cobrá-los.

Muitos Municípios, por não disporem de equipamentos e depósitos próprios, ou apenas por conveniência, instauraram procedimentos licitatórios repassando a empresas privadas a atividade de guinchar veículos e custodiá-los em local específico.

No contrato advindo da licitação realizada ficaram ajustados os valores a serem cobrados pelo reboque e estadia do veículo removido.

Imaginando que estavam autorizadas pelas disposições do CTB, as administrações exigem o pagamento dessas importâncias para restituir o veículo.

Essa exigência, nos moldes narrados, é indiscutivelmente ilegal.

A natureza jurídica do valor cobrado impede que a Administração Pública acerte com terceiros, de forma simplória, o montante a ser exigido dos cidadãos por ocasião da retirada de veículos guinchados e custodiados em razão de infrações de trânsito.

VI - NATUREZA JURÍDICA DAS QUANTIAS COBRADAS A TÍTULO DE REBOQUE E ESTADIA

Os valores cobrados por força do serviço de remoção e guarda de veículo em decorrência de infração de trânsito são classificáveis como taxas.

O STJ já teve a oportunidade de ditar a Súmula 545 que tem o seguinte teor:

"Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque essas, diferentemente daquelas, são compulsórias ...".

A doutrina, seguindo a mesma linha, traça a diferenciação entre taxa e tarifa com base na obrigatoriedade ou faculdade da utilização de determinado serviço.

SACHA CALMON NAVARRO COELHO leciona:

"(...) os serviços públicos de utilidades, específicos e divisíveis, podem ser remunerados por preços (regime contratual) ou por taxas (regime de direito público). O dilema resolve-se pela opção do legislador. Se escolher o regime tributário das taxas, ganha a compulsoriedade do tributo, inclusive pela mera disponibilidade do serviço, se prevista a sua utilização compulsória (CTN, art. 79, I, b), mas fica manietado pelas regras de contenção do poder de tributar. A fixação e o aumento da taxa só pode ser feita por lei e só tem eficácia para o ano seguinte. Se escolher o regime contratual, perde a compulsoriedade da paga pela mera disponibilidade do serviço mas ganha elasticidade e imediatez na fixação das tarifas, sistema aceito previamente pelo usuário ao subscrever o contrato de adesão, liberando, assim, o controle congressual e a incidência das regras constitucionais de contenção ao poder de tributar. Ao jurista cujo objeto primordial é o direito posto, cabe distinguir a taxa do preço exatamente pelo regime jurídico de cada qual. O preço é contratualmente acordado. A taxa é unilateralmente imposta pela Lei. O primeiro parte da autonomia da vontade. A segunda é heterônoma. O contrato de fornecimento de prestação de serviço público mediante a contraprestação em pecúnia, pode ser rescindido e só o fornecimento efetivo dá lugar ao pagamento. A prestação de serviços públicos, pelo pagamento de taxas inadmite rescisão e a só disponibilidade do serviço, quando legalmente compulsória a sua utilização, se específico e divisível, autoriza a tributação. Os regimes são diversos. O nome pouco importa na espécie e tampouco as parvoíces extrajurídicas". 9

Essas lições deixam claro que:

- as tarifas são cobradas quando o administrado tem a escolha, a faculdade de optar ou não pelo recebimento do serviço prestado pelo Poder Público ou por quem lhe faça as vezes (o delegatário);

- Lado outro, se há compulsoriedade na utilização, o que se cobra pelo serviço assume o caráter de tributo, no caso taxa.

Ilustre-se a facultatividade com o serviço público de transporte coletivo de passageiros, onde cabe ao cidadão optar pela utilização dos ônibus mediante o pagamento do preço (tarifa) ou andar a pé, ou até tomar um táxi.

Na questão particular da remoção/reboque de veículos não há oferecimento propriamente dito do serviço ao cidadão.

Ao contrário, ele surge da adoção pelo Poder Público de uma medida administrativa atrelada a uma infração de trânsito, o que gera a obrigatoriedade do proprietário do veículo em pagar o valor pelo serviço prestado (taxa).

Não foi dado ao cidadão opção qualquer. Concretizou-se o reboque/guarda e pronto.

Por isso, eventual argumento das autoridades públicas no sentido de que o serviço de reboque é tipicamente comercial e assim não se enquadraria como atividade estatal, é despedido de juridicidade.

Julgado do TJ/MG clarifica as assertivas.

Veja-se:

"( ... ).

1. O serviço público de recolhimento e guarda de veículos automotores em pátios automatizados e informatizados, sujeitos à infração à legislação de trânsito e objeto de crime é, em relação aos usuários, obrigatório. O código de Trânsito prevê, em diversos dispositivos, a medida administrativa "remoção do veículo", para o caso de cometimento de infração às suas normas. Prevê, ainda, que o veículo regularmente apreendido somente poderá ser liberado, dentre outras situações, após serem pagas as despesas de remoção e estada. Por conseguinte, torna-se forçoso concluir que os valores cobrados pelo reboque e pela diária, decorrentes de remoção de veículo, têm natureza de tributo, da espécie "taxa", porque refletem uma obrigação de pagar compulsória e instituída por lei. Em se tratando de aplicação da medida administrativa de remoção, prevista na lei 9.503, de 23/9/97, não há qualquer meio de escolha ao usuário, sendo imposição legal e administrativa a utilização dos serviços públicos de recolhimento do veículo e de sua conseqüente guarda no pátio designado. Então, não restando ao proprietário do veículo outra alternativa senão utilizar-se compulsoriamente destes serviços oriundos do caráter auto-executório do poder de polícia de fiscalização, tem-se que a remuneração dos mesmos se dá por meio de taxa, sujeitando-se, conseqüentemente, às limitações constitucionais ao poder de tributar, dentre elas os princípios da legalidade e anterioridade tributárias.

( ... )." 10

VII - ESTABELECIMENTO DOS VALORES COBRÁVEIS A TÍTULO DE REBOQUE E ESTADIA

Sendo certo, pelo exposto, que a contraprestação pelo serviço de reboque/guarda de veículo se dá mediante taxa, exsurge, como corolário até óbvio, a necessidade da existência de lei que defina os valores.

É característica basilar dos tributos a previsão em lei dos valores que embasarão a cobrança.

Nem se avente que, se houver a delegação do serviço a terceiros via procedimento licitatório, dispensada ficaria a existência de lei prévia definindo as importâncias a serem cobradas do cidadão pelo reboque/guarda de veículos.

Seja qual for instrumento contratual utilizado, o contratado pela Administração atuará como delegatário dos serviços, sendo que estes não perdem o traço público que lhe é intrínseco.

A situação não se altera porque o consumidor continuará não tendo poder de escolha sobre o próprio recebimento do serviço, que lhe é prestado de maneira obrigatória, e sequer pode escolher de quem quer recebê-lo.

Permitir que o delegatário definisse o preço, ainda que por licitação, configuraria hipótese demasiadamente ilegal, injusta e arbitrária, deixando o consumidor desprotegido.

A ordem legal estabelece, sem ressalvas, que o valor do pagamento por tais serviços deve ser necessariamente fixado pelo Estado (lato sensu), por meio de lei, o que traz não só juridicidade como também torna justa a relação com o cidadão.

Excerto do acórdão antes referido mostra-se extremamente apropriado para robustecer a afirmativa da necessidade de lei no plano tratado, verbis:

"( ... ).

2. Assentada a natureza tributária da cobrança impugnada, decorrente de exercício de atividade tipicamente administrativa (executoriedade do exercício do poder de polícia), tem-se que, na espécie, a disciplina da questão envolvendo instituição do serviço e fixação dos respectivos valores deve ser processada por lei, sendo ilícita a sua previsão por contrato de concessão de serviço, ao contrário do que alega a apelante, em virtude da ausência de natureza contratual ou negocial do serviço. Então, não incidiria, neste particular, o invocado contrato de concessão realizado entre o Estado de Minas Gerais e a apelante, ressalte-se, instrumento ausente nos autos." 11

Em abono, ainda, dos cometimentos levados a efeito neste artigo, a visão jurídica da questão externada pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais que, invocando a prestação jurisdicional, obteve liminar junto à 5ª vara da Fazenda Pública Municipal de Belo Horizonte suspendendo a cobrança de despesas com remoção e de estadia de veículos no pátio de empresa terceirizada contratada pela entidade executiva de trânsito local (BHTRANS). 12

Rematem-se estas considerações com o registro de que o assunto ganhou corpo com o advento da chamada municipalização do trânsito.

Antes tempo, quando da vigência do vetusto Código Nacional de Trânsito, os Departamentos Estaduais de Trânsito – DETRAN's, regra geral, cobravam pelos serviços de reboque e estadia de veículos removidos das vias públicas, preços definidos em lei estadual.

Aliás, na esfera de suas competências definidas no Código de Trânsito Brasileiro, os DETRAN’s ainda cobram dos usuários os valores (taxas) exclusivamente fixados em lei.

De sorte que, os Municípios que se integraram ao Sistema Nacional de Trânsito e passaram a exercitar diretamente ou por seus entes paraestatais o gerenciamento do trânsito, adotando a postura de efetuar a remoção de veículos e cobrando por tais serviços quantias não definidas em lei municipal, estão irremediavelmente sujeitos a sofrerem ações, não só contra a cobrança prévia de importâncias para a liberação dos veículos, quanto também se verem obrigados a restituir os valores já pagos pelos proprietários de veículos guinchados.

Anote-se, por último, que com a instalação recente dos denominados Juizados Especiais da Fazenda Pública, afigura-se facilitada a vida dos munícipes que podem, sem ter que pagar custas, questionar judicialmente as administrações municipais que sem lei municipal cobram taxas travestidas indevidamente de preços públicos (tarifas).

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1 Art. 256. A autoridade de trânsito, na esfera das competências estabelecidas neste Código e dentro de sua circunscrição, deverá aplicar, às infrações nele previstas, as seguintes penalidades:

I - advertência por escrito;

II - multa;

III - suspensão do direito de dirigir;

IV - apreensão do veículo;

V - cassação da Carteira Nacional de Habilitação;

VI - cassação da Permissão para Dirigir;

VII - freqüência obrigatória em curso de reciclagem.

2 MARTINS, Sidney. Multas de Trânsito – Defesa e Processo Punitivo. Juruá Editora. PR. 2010: p. 80

3 Art. 269. A autoridade de trânsito ou seus agentes, na esfera das competências estabelecidas neste Código e dentro de sua circunscrição, deverá adotar as seguintes medidas administrativas:

I - retenção do veículo;

II - remoção do veículo;

III - recolhimento da Carteira Nacional de Habilitação;

IV - recolhimento da Permissão para Dirigir;

V - recolhimento do Certificado de Registro;

VI - recolhimento do Certificado de Licenciamento Anual;

VII - (VETADO)

VIII - transbordo do excesso de carga;

IX - realização de teste de dosagem de alcoolemia ou perícia de substância entorpecente ou que determine dependência física ou psíquica;

X - recolhimento de animais que se encontrem soltos nas vias e na faixa de domínio das vias de circulação, restituindo-os aos seus proprietários, após o pagamento de multas e encargos devidos.

XI - realização de exames de aptidão física, mental, de legislação, de prática de primeiros socorros e de direção veicular. (Incluído pela Lei nº 9.602, de 1998).

4 Art. 262. O veículo apreendido em decorrência de penalidade aplicada será recolhido ao depósito e nele permanecerá sob custódia e responsabilidade do órgão ou entidade apreendedora, com ônus para o seu proprietário, pelo prazo de até trinta dias, conforme critério a ser estabelecido pelo CONTRAN.

( ... ).

5 MEIRELLES, Hely Lopes. O poder de polícia, o desenvolvimento e a segurança nacional. In Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: FGV, vol. 125, JUL/SET 1976, págs. 1 a 14.

6 Art. 22. Compete aos órgãos ou entidades executivos de trânsito dos Estados e do Distrito Federal, no âmbito de sua circunscrição:

( ... ).

V - executar a fiscalização de trânsito, autuar e aplicar as medidas administrativas cabíveis pelas infrações previstas neste Código, excetuadas aquelas relacionadas nos incisos VI e VIII do art. 24, no exercício regular do Poder de Polícia de Trânsito;

( ... ).

Art. 24. Compete aos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição:

( ... ).

VI - executar a fiscalização de trânsito, autuar e aplicar as medidas administrativas cabíveis, por infrações de circulação, estacionamento e parada previstas neste Código, no exercício regular do Poder de Polícia de Trânsito;

( ... ).

7 Art. 21. Compete aos órgãos e entidades executivos rodoviários da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição:

( ... ).

VII - arrecadar valores provenientes de estada e remoção de veículos e objetos, e escolta de veículos de cargas superdimensionadas ou perigosas;

8 Art. 271. O veículo será removido, nos casos previstos neste Código, para o depósito fixado pelo órgão ou entidade competente, com circunscrição sobre a via.

Parágrafo único. A restituição dos veículos removidos só ocorrerá mediante o pagamento das multas, taxas e despesas com remoção e estada, além de outros encargos previstos na legislação específica.

9 Comentários à Constituição de 1988 - Sistema Tributário. 3ª ed.. Rio de Janeiro: Forense, 1991, p. 53/54.

10 TJMG. Ap. cível no. 1.0024.04.255042-6/001, Rel. Des. Brandão Teixeira.

11 TJMG. Ap. cível no. 1.0024.04.255042-6/001, Rel. Des. Brandão Teixeira.

12 A 1ª Câmara Cível do TJMG, em agravo de instrumento interposto pela BHTRANS, teria suspendido os efeitos da liminar concedida, por entender que os valores cobrados constituiriam contraprestação a ser custeada pelo infrator da legislação.

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*Advogado, consultor, palestrante e Coordenador do Núcleo de Direito Público e da Controladoria de Qualidade do escritório Küster Machado - Advogados Associados






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