Resumo: O provimento 247, de 7/8/26, da Corregedoria Nacional de Justiça, instituiu o Validador Nacional de Selos de Fiscalização dos Atos Notariais e Registrais e criou, em favor de entidade sindical de âmbito nacional, obrigação de repasse de um, dez ou vinte e cinco reais por ato praticado no país. Este artigo examina o ato em três planos. No plano da competência, sustenta que a exação tem perfil material de taxa e foi criada sem lei, em desacordo com o art. 150, I, e o art. 236, § 2.º, da Constituição, com o art. 3.º, III, da lei 10.169/00 e com a jurisprudência do STF que veda destinar receita de emolumentos a entidade de Direito Privado. No plano da proporcionalidade, demonstra que a medida não supera as etapas de adequação, necessidade e ponderação estrita, e que foi editada sem a análise consequencial exigida pelos arts. 20 a 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro. No plano econômico, projeta a arrecadação a partir de dados públicos de tribunais estaduais, do IBGE e do relatório Cartório em Números, com premissas declaradas, e demonstra impacto anual estimado em setecentos e cinquenta e dois milhões de reais, em intervalo que vai de duzentos e trinta e um milhões a um bilhão e seiscentos e noventa e seis milhões, com efeito regressivo sobre os atos de menor valor e sobre as serventias deficitárias. Conclui com cinco proposições de reformulação.
Palavras-chave: Direito notarial e registral. Provimento CNJ n. 247/2026. Selo de fiscalização. Legalidade tributária. Proporcionalidade. Emolumentos.
Nota metodológica: todas as decisões judiciais citadas indicam número do processo, relator, órgão julgador, data e fonte de consulta. As projeções numéricas da seção 7 são estimativas construídas sobre dados públicos, com premissas expressamente declaradas, e não se apresentam como estatística oficial. Onde não há dado público consolidado, isso é dito no corpo do texto.
1 Introdução: Os absurdos que nascem de boas intenções
Nietzsche advertiu, na segunda dissertação da Genealogia da moral, que a origem de uma coisa e a finalidade que depois lhe é imposta são fatos separados por um abismo. Instituições nascem para um fim, são apropriadas por forças novas, reinterpretadas, reorientadas, e terminam servindo a propósitos que seus criadores não anteciparam nem desejariam (NIETZSCHE, 1998). O aviso não é um exercício de ceticismo estéril. É um método. Quando um ato normativo se apresenta envolto em finalidades irrepreensíveis - segurança, transparência, prevenção de fraudes, interoperabilidade, é precisamente aí que o jurista deve apertar o exame, porque a nobreza declarada do fim costuma funcionar como anestésico da crítica sobre os meios.
Hobbes construiu o Leviatã sobre a troca entre liberdade e proteção. O pacto se justifica porque o soberano protege; e, na própria arquitetura hobbesiana, cessa a obrigação de obedecer quando cessa a capacidade de proteger (HOBBES, 2003). A lição atravessa os séculos com uma pergunta simples: quanto se pode cobrar em nome da segurança antes que o preço destrua aquilo que se pretendia assegurar? A segurança não é um valor absoluto. É um bem que compete com outros e que, como todos, se submete a um cálculo de custo.
Foucault mostrou que o poder disciplinar moderno não opera pela força, mas pelo registro. O panóptico não precisa de correntes: basta a visibilidade permanente, a inscrição contínua de cada gesto em um arquivo, a possibilidade de que tudo seja verificado a qualquer instante (FOUCAULT, 2014). O aparato disciplinar se legitima porque a vontade de ver parece sempre inocente. Ninguém protesta contra a transparência. E é justamente essa unanimidade que a torna o mais eficiente dos instrumentos de controle.
Bauman deu a esse fenômeno a sua forma contemporânea. Na vigilância líquida, o controle deixa de ser uma estrutura fixa e passa a fluir, terceirizado, difuso, alimentado por uma demanda de segurança que nunca se satisfaz: cada camada de proteção revela uma nova vulnerabilidade que justifica a camada seguinte (BAUMAN; LYON, 2013). A insegurança não é o problema que a vigilância resolve; é o combustível que ela consome e reproduz (BAUMAN, 2001).
Byung-Chul Han levou o diagnóstico ao limite. A transparência, escreve ele, não é uma virtude, mas uma ideologia. A sociedade que exige transparência total não é uma sociedade de confiança: é uma sociedade de suspeita generalizada. Confiança só é necessária onde o conhecimento é incompleto; onde tudo é verificável e verificado, a confiança se torna supérflua e o que resta é controle (HAN, 2017). Em Psicopolítica, Han acrescenta que o dispositivo contemporâneo não coage: convence. Ele obtém adesão fazendo com que o vigiado sinta que colabora com o próprio bem (HAN, 2018).
Reunidas, essas cinco leituras compõem uma advertência precisa, e é com ela que este artigo se abre: justificativas moralmente defensáveis são capazes de produzir arranjos institucionais absurdos, e o absurdo tende a passar despercebido exatamente porque a justificativa é boa. Ninguém é contra a prevenção de fraudes. Ninguém defende selos falsificáveis. Ninguém sustenta que o cidadão não deva poder verificar a autenticidade de um documento. O consenso sobre o fim, contudo, não valida o meio, não dispensa a lei, não afasta a proporcionalidade e, sobretudo, não transforma em constitucional aquilo que a Constituição reservou ao legislador.
O provimento 247, de 7/8/26, da Corregedoria Nacional de Justiça, instituiu o VNS - Validador Nacional de Selos de Fiscalização dos Atos Notariais e Registrais. O ato veio acompanhado de reação institucional imediata. A Associação Nacional dos Registradores de Pessoas Naturais e as vinte e sete ARPEN estaduais publicaram nota de posicionamento e repúdio, qualificando a cobrança como confiscatória e como tributo criado sem lei em sentido estrito. Os Operadores Nacionais - ONSERP, ONR, ON-RTDPJ e ON-RCPN - subscreveram nota coletiva de oposição, sustentando que os objetivos declarados poderiam ser alcançados por protocolos abertos sobre a infraestrutura já existente, sem estrutura paralela e sem novos custos às serventias.
Este artigo sustenta uma tese em três tempos. Primeiro: a obrigação de repasse criada pelo provimento tem natureza materialmente tributária e, por isso, era matéria de reserva legal, ou, se não for tributo, é algo pior, uma imposição patrimonial compulsória sem qualquer título constitucional e sem as garantias que acompanham a tributação. Segundo: mesmo que se superasse o vício de competência, o arranjo não sobrevive ao teste da proporcionalidade em nenhuma de suas três etapas. Terceiro: o modelo econômico embutido no ato é, para a franja deficitária da rede extrajudicial, inviabilizador, e a demonstração disso não depende de retórica, mas de aritmética sobre dados públicos.
Há ainda um ponto que precede todos os demais e que merece ser dito com todas as letras. A função notarial e registral existe para produzir confiança. Ceneviva já observava que a fé pública é o núcleo da delegação e a razão pela qual o Estado transfere ao particular o exercício de uma função estatal (CENEVIVA, 2010); Brandelli situa o notário como o terceiro imparcial cuja intervenção dispensa a prova posterior (BRANDELLI, 2009). Criar uma camada nacional cuja premissa operativa é a de que o selo emitido pelo Tribunal de Justiça competente não basta para atestar a si mesmo é, estruturalmente, um ato de desconfiança institucional do sistema em relação a si próprio. Han descreveria o movimento com exatidão: substitui-se confiança por verificação e, ao fazê-lo, destrói-se o bem que se pretendia proteger.
2 O que o provimento 247/26 efetivamente institui
2.1 O que o ato institui
Antes da crítica, a descrição. O objeto precisa ser apresentado sem caricatura.
O art. 1.º institui o VNS como plataforma nacional de verificação da autenticidade, integridade, vinculação e situação dos selos correspondentes aos atos praticados pelas serventias extrajudiciais, estruturada sobre banco nacional de dados de natureza pública. O art. 3.º, § 1.º, organiza a informação em três camadas: dados de identificação e validação do selo; metadados do ato ao qual o selo se vincula; e conteúdo do ato. O § 2.º restringe o banco nacional às duas primeiras camadas, e o § 4.º veda ao VNS receber, armazenar ou replicar o conteúdo dos atos.
O art. 13 cria o CVNS - Código de Validação Nacional de Selo, numeração de vinte dígitos distribuída em quatro campos: seis dígitos do Código Nacional da Serventia, dois do Tribunal de Justiça, dez de número de ordem sequencial gerado no âmbito da própria serventia e dois dígitos verificadores obtidos pelo algoritmo MOD 97-10 da ISO/IEC 7064:2003. O art. 22 institui o RTE - Registro Temporal de Eventos, encadeamento cronológico e auditável de todos os eventos extrajudiciais relacionados a cada objeto jurídico identificável: matrícula imobiliária, número de ato de registro civil, protocolo notarial ou identificador equivalente.
A governança está no art. 4.º. O desenvolvimento e a operacionalização do VNS ficam atribuídos à CNR - Confederação Nacional dos Notários e Registradores, qualificada pelo próprio provimento como entidade sindical de âmbito nacional, condicionados à homologação da Corregedoria Nacional. O art. 20, § 1.º, veda às serventias desenvolver solução destinada a exercer, em âmbito nacional, as funções de validação atribuídas ao VNS. O art. 21 estende a vedação a qualquer pessoa natural ou jurídica, ressalvadas apenas as atividades da CNR.
O custeio está no Capítulo VII. O art. 24 estabelece que o sistema não acarretará custo orçamentário direto ao CNJ. O art. 27 fixa os parâmetros de repasse: um real por ato cujos emolumentos sejam de até cem reais; dez reais por ato cujos emolumentos sejam superiores a cem e de até cinco mil reais; vinte e cinco reais por ato cujos emolumentos superem cinco mil reais. O § 1.º esclarece que a base de enquadramento é o valor dos emolumentos do ato que deu origem ao selo de fiscalização estadual. O § 3.º condiciona o repasse relativo a atos gratuitos e isentos à efetiva compensação pelos fundos estaduais.
O art. 28 determina que os repasses sejam feitos pelas serventias diretamente à entidade nacional responsável até o quinto dia útil do mês subsequente ao da prática dos atos. O art. 29 autoriza a CNR a utilizar até dois por cento dos recursos arrecadados para despesas administrativas gerais, incluídas - a expressão é do próprio provimento, as relativas ao desempenho de suas atividades finalísticas associativas e sindicais. O art. 37 condiciona a exigibilidade das obrigações à homologação da solução tecnológica e à comunicação oficial da Corregedoria Nacional.
Registre-se, em favor do ato, que ele contém salvaguardas relevantes: veda a exploração econômica dos dados pela CNR (art. 25, § 2.º), impõe reversibilidade integral da solução tecnológica (art. 36), exige trilhas de auditoria, relatórios quadrimestrais e proíbe a formação de perfis e a coleta automatizada (art. 8.º, § 4.º). O problema não está na ausência de preocupação técnica. Está na estrutura jurídica e econômica sobre a qual essa preocupação foi construída.
2.2 As manifestações institucionais e o que elas sustentam
O provimento produziu, em menos de uma semana, a reação mais ampla que a atividade extrajudicial brasileira registrou nos últimos anos. Três manifestações públicas foram subscritas, e convém examiná-las com o mesmo rigor com que se examina o ato que as motivou - inclusive para apontar onde os argumentos são fortes e onde não são.
A primeira veio dos Operadores Nacionais dos serviços registrais: o Operador Nacional do Sistema de Registros Públicos, o Operador Nacional do Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis, o Operador Nacional do Registro de Títulos e Documentos e de Civil de Pessoas Jurídicas e o Operador Nacional do Registro Civil das Pessoas Naturais. A nota coletiva de oposição afirma a adesão dos signatários à interoperabilidade, à padronização técnica e à segurança jurídica, e sustenta que esses objetivos devem ser alcançados por protocolos abertos e interfaces de integração que conectem as infraestruturas já existentes, preservando os investimentos realizados e evitando sobreposição de sistemas. Formula, ainda, a objeção técnica que este artigo reputa a mais consistente de todas: a validação de um selo de fiscalização não se confunde com a validação do ato jurídico, e a confirmação da autenticidade de um identificador, isoladamente, nada assegura quanto à integridade ou à validade do inteiro teor do ato. Acrescenta que a ausência de uniformidade nacional dos atuais modelos de selo torna a camada nacional de validação um ganho menor do que se supõe.
A segunda veio da Associação Nacional dos Registradores de Pessoas Naturais e das vinte e sete ARPEN estaduais. A nota de posicionamento e repúdio desloca o foco para a economia peculiar do Registro Civil: a prestação gratuita, por imposição legal, de atos fundamentais à dignidade humana; a sobrecarga sobre serventias de municípios de baixa densidade populacional, cuja receita é historicamente insuficiente para cobrir custos operacionais básicos; e a dependência estrutural dos fundos de compensação e da solidariedade intercartorária. Daí o argumento central: a imposição de um gravame por ato sufoca a atividade, drena recursos indispensáveis à manutenção dos serviços locais e compromete a capilaridade que evita desertos de cidadania e sustenta o combate ao sub-registro. No plano jurídico, a nota qualifica a cobrança como confiscatória e como tributo criado sem lei em sentido estrito, com violação da legalidade tributária e extrapolação dos limites da competência fiscalizatória e regulamentar do Conselho.
A terceira, datada de 13/8/26, é a que altera a natureza do episódio. Subscrita conjuntamente pela Associação dos Notários e Registradores do Brasil, pelo Colégio Notarial do Brasil - Conselho Federal, pelo Registro de Imóveis do Brasil, pelo Instituto de Registro Imobiliário do Brasil, pelo Instituto de Estudos de Protesto de Títulos do Brasil, pela ARPEN-Brasil, pelo Instituto de Registro de Títulos e Documentos e de Pessoas Jurídicas do Brasil e pelos Operadores Nacionais das especialidades notariais e registrais, a nota de repúdio e posicionamento reúne, em um único documento, praticamente todas as entidades nacionais representativas do sistema extrajudicial brasileiro. Não houve dissenso setorial: a manifestação é unânime entre os representados.
Seus fundamentos são três, e todos merecem registro. O primeiro é procedimental: as entidades afirmam ter sido surpreendidas pela edição de norma de tamanha abrangência e repercussão sem prévio e efetivo diálogo com a atividade extrajudicial, e sustentam que alterações estruturais dessa magnitude exigem debate técnico amplo, transparência, avaliação prévia de impacto e participação efetiva. O segundo é econômico: a nota registra especial preocupação com o modelo de custeio, que cria incidência financeira diretamente relacionada aos atos praticados, com repercussão significativa sobre a sustentabilidade dos serviços, agravada pelas profundas diferenças econômicas, estruturais e regionais entre os cartórios brasileiros. O terceiro é conclusivo: as signatárias manifestam repúdio à forma como a matéria foi instituída, defendem a imediata revogação do ato e informam estar promovendo análise técnica e jurídica conjunta, com avaliação de todas as medidas institucionais e jurídicas cabíveis.
A exigência de avaliação prévia de impacto, formulada em termos expressos pelas entidades, não constitui retórica corporativa. Reproduz, quase literalmente, o que os arts. 20 a 22 do decreto-lei 4.657/1942, na redação da lei 13.655/18, e o art. 5.º da lei 13.874/19 impõem a quem edita ato normativo de interesse geral. O anexo deste artigo procura suprir, na medida do que dados públicos permitem, exatamente essa lacuna.
Convergem as três manifestações em cinco pontos: nenhuma delas se opõe à unificação nacional da verificação de selos; todas atacam o modelo de custeio por ato; todas apontam a ausência de diálogo prévio e de avaliação de impacto; todas defendem o aproveitamento da infraestrutura existente; e todas invocam a heterogeneidade econômica e regional da rede como fator que o ato desconsiderou.
2.3 O déficit de participação: Quem não foi ouvido é quem paga
Há um traço comum às três manifestações que merece exame autônomo, porque não configura queixa corporativa, e sim vício de procedimento. Todas afirmam a mesma coisa: o ato foi editado sem prévio e efetivo diálogo com a atividade que ele regula e onera.
A gravidade do ponto decorre de quem são os excluídos. Não se trata de terceiros interessados ou de observadores do setor. São as entidades que representam a totalidade das especialidades notariais e registrais, que operam as centrais eletrônicas nacionais sobre as quais o novo sistema pretende sobrepor-se, que detêm o conhecimento técnico da arquitetura existente e que, ao fim, suportarão integralmente o custo do arranjo. Quem executa o serviço, quem mantém os sistemas e quem pagará a conta não foi consultado sobre nenhuma das três coisas.
A omissão contrasta com a prática que a própria Corregedoria Nacional adota em matérias de menor densidade econômica. O art. 2.º do provimento 149/23 instituiu a Comissão Consultiva Permanente do Código Nacional de Normas - Foro Extrajudicial, órgão criado precisamente para franquear ao setor a participação na formulação normativa. O art. 16, § 5.º, do provimento 213/26, na redação do provimento 243/26, condiciona a mera revisão dos limites monetários de enquadramento tecnológico a estudo técnico e a consulta prévia às Corregedorias dos Tribunais de Justiça. O art. 64-A do Código Nacional de Normas, incluído pelo provimento 211/26, nomeia expressamente as entidades representativas nacionais como interlocutoras institucionais para o credenciamento de fornecedores de papel de segurança. Diversos provimentos recentes registram, em seus considerandos, as deliberações tomadas em pedidos de providências que os antecederam. O provimento 247/26 não registra consulta, não menciona a Comissão Consultiva, não invoca deliberação prévia e não indica manifestação de nenhuma das entidades nacionais.
Nada disso equivale a exigir plebiscito para cada ato administrativo. Reconhece-se apenas que o art. 29 do decreto-lei 4.657/1942, incluído pela lei 13.655/18, prevê a consulta pública como instrumento próprio da edição de atos normativos por autoridade administrativa; que o art. 20 do mesmo diploma veda decidir com base em valores jurídicos abstratos sem consideração das consequências práticas; que o art. 21 exige a demonstração da necessidade e da adequação da medida em face das alternativas; e que o art. 5.º da lei 13.874/19, regulamentado pelo decreto 10.411/20, estendeu a análise de impacto regulatório aos atos normativos de interesse geral dos agentes econômicos. A participação, nesse desenho, não opera como cortesia institucional. Opera como método de produção de informação, sem o qual a decisão se toma às cegas.
E o custo da cegueira é mensurável. Os dados de que este artigo se vale para projetar a arrecadação, dimensionar o impacto sobre as serventias de menor porte e identificar o descompasso entre o encargo e o regime de diferimento dos emolumentos do protesto estão, em sua maior parte, na posse das entidades que não foram ouvidas - quando não na posse do próprio Conselho, por força do dever de alimentação do Sistema Justiça Aberta imposto pelo art. 136-A do Código Nacional de Normas. Ouvir o setor não teria atrasado o ato; teria evitado que ele fosse editado sem saber quanto custa, quanto arrecada e sobre quem recai.
Aqui a metáfora do título deixa de ser ornamento. O Leviatã de Hobbes é uma construção de consentimento: a autoridade se legitima porque os súditos, ao instituí-la, autorizam-lhe os atos. Um poder que decide sozinho sobre o corpo que governa, sem sequer ouvi-lo, não é o soberano hobbesiano - é a sua degeneração. E Han acrescentaria o traço contemporâneo: o dispositivo eficiente é o que obtém adesão; aqui, não houve nem a tentativa de obtê-la.
Registre-se, a título de informação institucional relevante, que a Associação dos Notários e Registradores do Brasil, primeira signatária da nota conjunta, já figurou como requerente em ações diretas de inconstitucionalidade conhecidas e julgadas pelo STF em matéria de emolumentos, entre elas a ADIn 3.643 e a ADIn 3.704. A legitimidade ativa para o controle concentrado, portanto, não é questão em aberto.
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