A criação do Tribunal de Contas ocorreu em 1890, logo após a instalação da República, por iniciativa de Rui Barbosa. O jurista baiano era ministro da Fazenda1 do governo provisório, e redigiu o decreto que instituiu o órgão no Brasil2. O decreto não chegou a ser regulamentado, já que Rui Barbosa deixou o ministério meses depois. No entanto, serviu de base para a incorporação do órgão no texto da Constituição de 1891.
Na exposição de motivos do decreto, Rui Barbosa discorre longamente sobre a necessidade de tornar o orçamento uma instituição inviolável e soberana, imune a desvios e transgressões. Para Rui, o sistema de contabilidade orçamentária então vigente era defeituoso, sendo inadiável a sua reorganização mediante a criação de um Tribunal de Contas.
Ao justificar a escolha pelo modelo de tribunal, Rui Barbosa registrou que não menos quatorze países adotavam o princípio do Tribunal de Contas, com destaque para dois tipos capitais dessa instituição: o francês e o italiano3. E a distinção básica entre ambos residia na realização do controle prévio por parte dos Tribunais de Contas do tipo italiano, o que, para o jurista, seria muito mais eficaz para a nossa realidade ao permitir a antecipação ao abuso4.
Contudo, em que pese as benesses da fiscalização preventiva, a lei italiana conferia ao Tribunal de Contas um poder de controle muito amplo sobre o governo. O órgão tinha a prerrogativa de auditar não apenas os atos do poder executivo que influíssem sobre a receita ou a despesa do Estado, mas todas e quaisquer deliberações governamentais. Essa formatação, segundo Rui Barbosa, seria preocupante. O tribunal poderia obstaculizar a administração, dificultando iniciativas e ações governamentais. Por tais razões, defendeu a redução do controle preventivo aos atos do governo que tivessem relação com os bens e finanças do Estado.
Na exposição de motivos também foi reproduzido, na íntegra, o projeto de Tribunal de Contas traçado por Manuel Alves Branco em 1845, durante o período imperial – e que não fora adiante. É dessa proposta que o texto de Rui Barbosa extraiu as atribuições de assessorar o Legislativo na aprovação das contas do governo, por meio de relatório anual. Também a função de julgar as contas dos responsáveis, a estrutura colegial da tomada de decisões pelo Tribunal, assim como as garantias de inamovibilidade dos integrantes da instituição constam de ambos os documentos. Em dois pontos, contudo, o decreto diverge do projeto de Alves Branco. Com a intenção de reforçar a equidistância do órgão em relação aos poderes legislativo e executivo, Rui Barbosa instituiu a indicação dos integrantes a partir de indicação pelo presidente e a confirmação pelo Senado, enquanto o projeto anterior previa a indicação exclusiva pelo ministro da Fazenda. Além disso, foi incluída modificação concernente ao poder de veto de despesas pelo Tribunal de Contas, antes ilimitado no projeto original. No decreto, em caso de veto, o poder executivo poderia derrubá-lo, insistindo em sua decisão, cabendo ao Tribunal informar o Legislativo sobre o fato.
Inspirado, portanto, na sistemática do Tribunal de Contas francês e italiano, além do texto do projeto de Alves Branco, o decreto 966-A definiu as coordenadas básicas dentro das quais o órgão funcionaria até hoje.
Em síntese, as principais características da instituição criada foram as seguintes: (i) status constitucional; (ii) membros selecionados pelo Executivo e pelo Legislativo conjuntamente; (iii) membros com amplas garantias vinculadas ao seu cargo; (iv) decisões tomadas de forma colegiada; (v) competência para julgar as contas dos gestores públicos; (vi) reporte ao Legislativo sobre a execução financeira do governo; e (vii) função de registro prévio das despesas, para que elas se tornassem efetivas5.
De todas as características originais acima, apenas a função de registro prévio das despesas não subsiste no modelo atual de Tribunal de Contas brasileiro, extinta que foi a partir da Constituição de 1967.
Não é incorreto afirmar, portanto, que a criação da instituição e a escolha de seu modelo são feitos de Rui Barbosa. Para fazer cumprir a missão que antevia ao órgão, o jurista parecia bastante convencido acerca da necessidade de sua autonomia frente ao Executivo e ao Legislativo, assim como de suas atribuições de controlar e julgar contas, cercado de garantias para o exercício pleno de suas funções. Daí a defesa de uma instituição cujo modelo fosse forte e sólido como o napoleônico.
1 A criação do órgão se deu por meio do Decreto nº 966-A. Na exposição de motivos do documento, o jurista baiano destacou a necessidade de tornar o orçamento uma instituição inviolável e soberana, por meio de um sistema protegido contra desvios. Para ele, o Tribunal de Contas deveria ser um corpo de magistratura intermediaria à administração e à legislatura, colocado em posição autônoma, com atribuições de revisão e julgamento, cercado de garantias para exercer as suas funções vitais no organismo constitucional. Em suas palavras, “convém levantar, entre o poder que autoriza periodicamente a despesa e o poder que cotidianamente a executa, um mediador independente, auxiliar de um e de outro que, comunicando com a Legislatura e intervindo na administração, seja não só a vigia, como a mão forte da primeira sobre a segunda, obstando a perpetração de infrações orçamentárias, por um veto oportuno aos atos do executivo, que direta ou indireta, próxima ou remotamente, discrepem da linha rigorosa das leis de finanças”. (BRASIL, TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Exposição de motivos de Rui Barbosa sobre a criação do TCU. Revista do Tribunal de Contas da União, Brasília, v. 30, n. 82, out/dez 1999, p. 253).
2 Trata-se do Decreto 966-A, publicado em 7 de novembro de 1890, e assinado pelo chefe do governo provisório, Marechal Deodoro da Fonseca.
3 O jurista apontou que o tipo francês abrangia, além da França, a Suécia, a Espanha, a Grécia, a Sérvia, a Romênia e a Turquia. Já o tipo italiano era seguido por Holanda, Bélgica, Portugal, Chile e Japão. (BRASIL, TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Exposição de motivos de Rui Barbosa sobre a criação do TCU. Revista do Tribunal de Contas da União, Brasília, v. 30, n. 82, out/dez 1999, pp. 256-257).
4 Em suas palavras, “dos dois sistemas, o último [italiano] é o que satisfaz cabalmente os fins da instituição, o que dá toda a elasticidade necessária ao seu pensamento criador. Não basta julgar a administração, denunciar o excesso cometido, colher a exorbitância, ou a prevaricação, para as punir. Circunscrita a estes limites, essa função tutelar dos dinheiros públicos será muitas vezes inútil, por omissa, tardia, ou impotente. Convém levantar, entre o poder que autoriza periodicamente a despesa e o poder que quotidianamente a executa, um mediador independente, auxiliar de um e de outro, que, comunicando com a legislatura, e intervindo na administração, seja, não só o vigia, como a mão forte da primeira sobre a segunda, obstando a perpetração das infrações orçamentarias por um veto oportuno aos atos do executivo, que direta ou indireta, próxima ou remotamente discrepem da linha rigorosa das leis de finanças”. (BRASIL, TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Exposição de motivos de Rui Barbosa sobre a criação do TCU. Revista do Tribunal de Contas da União, Brasília, v. 30, n. 82, out/dez 1999, p. 257).
5 Cf. SPECK, Bruno Wilhelm. Inovação e rotina no Tribunal de Contas da União – o papel da instituição superior de controle financeiro no sistema político-administrativo do Brasil. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, 2000, pp. 42-43.