Em julho deste ano, os dois principais reguladores do sistema financeiro abordaram em sua regulação as medidas reforçadas de diligência no contexto de operações relacionadas a jurisdições com deficiências estratégicas na implementação das recomendações do GAFI - Grupo de Ação Financeira : a CVM - Comissão de Valores Mobiliários, pela resolução 245, de 1/7/26, em vigor desde o dia 15; o Banco Central (BCB), pela Instrução Normativa 761 (“IN 761”), de 9 de julho, com vigência imediata.
As duas normas respondem ao mesmo diagnóstico. Na avaliação mútua conduzida pelo GAFI em conjunto com o GAFILAT (Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica) e concluída em 2023, o Brasil foi classificado como parcialmente conforme à recomendação 19. Esta recomendação estabelece três ordens de deveres para o ordenamento do país membro, que a metodologia de avaliação do GAFI desdobra, respectivamente, em três critérios (19.1, 19.2 e 19.3). Em primeiro lugar (critério 19.1), a exigência de medidas de diligência reforçada, proporcionais aos riscos, às relações de negócio e operações com pessoas físicas e jurídicas de países para os quais o GAFI conclame a adoção dessas medidas, indicados nas listas de jurisdições com deficiências na implementação de suas recomendações (“listas do GAFI”).1 Em segundo lugar (critério 19.2), o país deve ser capaz de aplicar contramedidas proporcionais aos riscos, quando conclamado pelo GAFI ou independentemente de qualquer chamado. E, em terceiro lugar (critério 19.3), as autoridades devem assegurar que seus supervisionados sejam informados das preocupações e riscos decorrentes das fragilidades dos regimes de prevenção à lavagem de dinheiro e ao Financiamento do Terrorismo e da proliferação de armas de destruição em massa (PLD/FTP) de outros países.
O anexo técnico do relatório do GAFI/GAFILAT que avaliou o Brasil aponta três deficiências correspondentes.2 A regulação local não estabelecia obrigação expressa de diligência reforçada vinculada às listas do GAFI. No perímetro do BCB, a Circular 3.978 já exigia medidas reforçadas para as categorias de maior risco, sem, contudo, mencionar a relação com países que constem nas listas do GAFI como uma categoria obrigatória de diligências reforçadas; de forma parecida, no mercado de capitais, as jurisdições listadas pelo GAFI operavam como sinal de alerta para o monitoramento contínuo, mas isso não podia ser considerado, por si, exigência vinculante de diligência reforçada (critério 19.1). Ademais, o ordenamento não continha disposições legais específicas que autorizassem contramedidas (critério 19.2), e a divulgação, pelas autoridades, de informações sobre fragilidades dos sistemas dos países listados pelo GAFI se limitava à republicação dos comunicados do organismo (critério 19.3).
As normas de julho deste ano respondem especialmente ao primeiro critério: a diligência reforçada vinculada às listas do GAFI agora existe, por comando expresso, no BCB e na CVM. Ademais, algumas das medidas criadas - a recusa ou encerramento de relacionamento e os limites operacionais - são, materialmente, do gênero das contramedidas exemplificadas na nota interpretativa da recomendação 19 (critério 19.2). Não obstante, seguem sem previsão mecanismos que permitam a aplicação da contramedida pelo país por iniciativa própria ou quando conclamado pelo GAFI. Esse critério e o da comunicação de fragilidades (19.3), seguem, a rigor, parcialmente atendidos.
A resposta da CVM: O encerramento como medida mínima
A resolução 245 inseriu na resolução CVM 50 o art. 17-A, que obriga os participantes sujeitos ao regime de PLD/FTP do mercado de capitais a adotar medidas reforçadas de diligência devida em operações ou situações envolvendo investidor não residente que resida, tenha sede ou seja constituído em jurisdição listada pelo GAFI. Os mesmos deveres alcançam clientes, residentes ou não, ligados a estruturas societárias, cadeias de controle, beneficiários finais ou representantes vinculados, direta ou indiretamente, às jurisdições listadas - e qualquer outra situação classificada como de alto risco que seja derivada das listas do GAFI. A extensão a estruturas e cadeias societárias tem antecedente no perímetro do COAF, que já determinava classificar no risco máximo pessoas jurídicas cuja cadeia societária ou representação fosse detida por pessoa estabelecida em jurisdição listada.3 A cláusula final - situações de alto risco “derivadas das listas” - não tem paralelo e leva o regime muito além do investidor não residente que lhe dá nome.
O § 1º do art. 17-A fixa o conteúdo mínimo das medidas com uma gradação: restrições ou condições adicionais para o estabelecimento de relações de negócios (inciso I); limitação, postergação ou recusa na realização de operações com ativos classificados como de maior risco (inciso II); exigência de informações ou comprovações adicionais (inciso III); e encerramento da relação de negócios quando da identificação de riscos considerados inaceitáveis e não mitigáveis (inciso IV).
A resolução define também o alcance das medidas no tempo: as medidas valem tanto para o início de novas relações quanto para as já em curso, de modo que o dever alcança também o cliente com quem o regulado já mantém relacionamento. Dessa maneira, cria-se um dever de abstenção de operações e relacionamento sem previsão legal específica, e sem definição concreta das hipóteses de cabimento, isto é, em que situações os riscos seriam “inaceitáveis e não mitigáveis”.
A resposta do Banco Central: A avaliação de viabilidade
A IN 761 é ato do chefe do Departamento de regulação do sistema financeiro, editado com base regimental para concretizar o dever já previsto no art. 13, § 1º, I, da Circular 3.978. O alcance da IN 761 é mais largo que o da CVM: além de clientes, também engloba medidas em relação a instituições financeiras correspondentes e parceiros localizados em países ou territórios que constem nas listas do GAFI.
O art. 3º da IN lista as medidas mínimas de mitigação: obtenção, verificação e validação de informações adicionais de qualificação; análise complementar do fundamento econômico ou legal da operação; monitoramento reforçado; maior frequência de atualização cadastral; registro das análises, conclusões e decisões, com documentação detalhada de suporte. Diante de riscos inaceitáveis ou não mitigáveis, a resposta varia conforme a contraparte: para parceiros e instituições financeiras correspondentes, a IN prevê a avaliação da viabilidade do início ou da continuidade da relação de negócio, realizada pelo diretor responsável pelo cumprimento das obrigações de PLD, indicado na forma do art. 9º da Circular, e imposição de limites operacionais; para clientes, está prevista a avaliação da viabilidade do início e imposição de limites operacionais.
Chama atenção que a IN não preveja o encerramento do relacionamento com o cliente que represente riscos inaceitáveis ou não mitigáveis, ao contrário do que fez a CVM: para clientes, avalia-se apenas a viabilidade do início da relação. A assimetria pode ser defendida como uma estratégia de enforcement: a contenção do cliente antigo - limites operacionais, monitoramento reforçado, cadastro atualizado e o circuito de seleção e comunicação de operações suspeitas, que a própria IN incorpora - preserva a visibilidade do fluxo financeiro, enquanto a expulsão causaria a indesejável exclusão do sujeito do sistema monitorado de combate à lavagem de dinheiro.
Não obstante, dois obstáculos podem ser citados. O primeiro é a categoria escolhida pela própria norma: risco administrável por limites operacionais era, por definição, mitigável; se um risco é genuinamente inaceitável ou não mitigável - seja lá o que isso significa - a contenção não o converte em aceitável. Permanece um risco (ainda que reduzido) e, junto a ele, o custo relativo aos controles e diligências adicionais que serão aplicados em razão da “inaceitabilidade” ou “impossibilidade de mitigação” do risco.
O segundo é a coerência do próprio desenho regulatório: o art. 3º da IN fixa o que os procedimentos e controles devem compreender “no mínimo”. Se o regulado deve avaliar a viabilidade do início da relação com um cliente que apresente riscos “inaceitáveis ou não mitigáveis”, como estabelece o referido dispositivo, é de se supor que deva avaliar também a viabilidade da manutenção de um cliente atual que apresente os mesmos riscos. Não fica claro qual o critério para exigir do regulado uma posição menos restritiva em relação a clientes antigos e mais restritiva em relação a novos clientes. Desse modo, fica evidente uma lacuna na regulação do BCB quanto à avaliação da continuidade do relacionamento/operação com o cliente antigo localizado em jurisdição que venha a ingressar nas listas do GAFI, hipótese que, com listas atualizadas a cada plenária, não é exceção.
Diante dos limites do instrumento normativo escolhido (IN), não surpreenderia que o próprio Banco Central viesse a fechar a lacuna por norma de hierarquia superior4, definindo expressamente o desfecho para os casos de risco inaceitável e não mitigável, como fez a CVM, sobretudo porque a nota interpretativa da Recomendação 19 inclui, entre as contramedidas possíveis, a limitação de relações de negócio com pessoas dos países identificados.
Observações finais
As medidas previstas pelos dois reguladores guardam muita semelhança: nos dois regimes a qualificação do risco é produzida dentro da instituição - política própria, avaliação interna de risco, monitoramento, análise pelo diretor responsável. Nesse contexto, em ambos os setores, apresenta-se um desafio muito relevante de concretização dos conceitos de riscos inaceitáveis e não mitigáveis, que acionam as consequências mais graves da nova regulação. Espera-se que tais conceitos sejam construídos caso a caso, a partir de uma abordagem baseada em riscos, no momento da supervisão e também em publicações de caráter educativo.
Superado esse ponto, impõe-se ainda o desafio de alinhamento da política regulatória entre supervisores. A CVM determina oencerramento do relacionamento com o cliente que represente riscos inaceitáveis e não mitigáveis (requisitos cumulativos), ao passo que o BCB prevê o dever de recusa inicial de estabelecer um relacionamento com o cliente que apresente riscos inaceitáveis ou não mitigáveis (requisitos alternativos).
Lidas em conjunto, as normas sinalizam uma expectativa regulatória de rejeição de relações que carreguem riscos intoleráveis ou não mitigáveis com clientes relacionados a jurisdições com deficiências de implementação das boas práticas estabelecidas pelo GAFI.
Não obstante, ao menos por ora, as estratégias de abordagem dos riscos parecem desalinhadas, ora permitindo a manutenção do cliente que é fonte de riscos no sistema de prevenção à lavagem de dinheiro, ora excluindo-o - escolhas regulatórias distintas para um mesmo problema e com potencial impacto político-criminal relevante.
O desalinhamento ganha contornos mais relevantes quando se considera que há instituições sujeitas simultaneamente à regulação da CVM e do BCB, obrigadas a operar sob lógicas que nem sempre apontam na mesma direção. Para essas instituições, a ausência de uniformização não é apenas uma questão de coerência sistêmica: é um problema operacional concreto, que exige respostas diferentes para situações equivalentes a depender de qual supervisor está na ponta. Uma convergência entre os dois regimes - de preferência pela via legal- reduziria a insegurança e tornaria a política de PLD/FTP mais eficaz justamente onde ela mais precisa ser: nos pontos em que os dois perímetros regulatórios se sobrepõem.
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1 O GAFI mantém duas listas com regimes distintos: a de jurisdições de alto risco sujeitas a chamado para ação, para as quais conclama diligência reforçada e, nos casos mais graves, contramedidas; e a de jurisdições sob monitoramento intensificado, para as quais o organismo expressamente não recomenda diligência reforçada e adverte contra o encerramento indiscriminado de relações (de-risking). As normas brasileiras de julho referem-se às listas sem reproduzir a distinção, que caberá à avaliação interna de risco de cada instituição.
2 GAFI/GAFILAT, Medidas antilavagem de dinheiro e de combate ao financiamento do terrorismo - Brasil, Relatório de Avaliação Mútua, 2023, anexo de conformidade técnica, Recomendação 19, critérios 19.1 a 19.3. A exposição de motivos da Resolução CVM 245 e a Nota 603/2026-BCB/DENOR, que acompanhou a IN BCB 761, referem expressamente o cumprimento da Recomendação 19 como motivação.
3 Resolução COAF nº 41, art. 17, III, conforme registrado no anexo de conformidade técnica da avaliação mútua de 2023.
4 A opção também respeita os limites do instrumento: instrução normativa não cria obrigações. Quando o Banco Central quis o encerramento compulsório de contas com indícios de uso irregular - o caso das contas-bolsão -, em 2025, o fez por resolução, em conjunto com o CMN (Resolução BCB 518/2025 e Resolução CMN 5.261/2025).