1 INTRODUÇÃO
A presente pesquisa tem por objeto a análise crítica da omissão do Município do Rio de Janeiro no cumprimento do dever constitucional de promover a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos municipais, conforme preconiza o art. 37, inciso X, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Desde o ano de 2009, a Administração Municipal não encaminha projeto de lei com vistas à recomposição inflacionária dos vencimentos dos servidores, fato que enseja um quadro persistente de corrosão do poder aquisitivo da remuneração, cujas perdas acumuladas já ultrapassam os 22%, com impactos concretos e significativos sobre a dignidade dos agentes públicos e a legitimidade do serviço público.
A relevância do tema se insere na necessidade de examinar os limites e possibilidades do controle jurídico sobre a omissão administrativa em matéria de direitos funcionais, especialmente à luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que, ao julgar o Recurso Extraordinário 843.112/SP (Tema 624 da Repercussão Geral), firmou tese no sentido de que o Poder Judiciário não pode impor ao Chefe do Executivo o dever de apresentar projeto de lei para a revisão geral anual, tampouco fixar o índice de recomposição, reconhecendo, contudo, o dever de pronunciamento técnico e fundamentado sobre a viabilidade de cumprimento da norma.
A problemática que orienta este artigo pode ser formulada nos seguintes termos: é juridicamente legítima a omissão reiterada e não justificada do Município do Rio de Janeiro no cumprimento do dever de promover a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos? Quais são os mecanismos jurídicos e institucionais ainda disponíveis para enfrentar essa omissão e preservar a eficácia do art. 37, X, da Constituição?. Parte-se da hipótese de que, embora o STF tenha restringido a atuação judicial direta sobre o tema, subsistem alternativas constitucionais e infraconstitucionais legítimas para responsabilizar o ente público pela omissão e restaurar, ao menos em parte, os efeitos lesivos da ausência de recomposição inflacionária.
O objetivo geral da pesquisa é compreender os fundamentos jurídicos, constitucionais e jurisprudenciais da revisão geral anual e examinar as implicações da omissão prolongada do ente federativo na efetividade dos direitos dos servidores públicos. Como objetivos específicos, pretende-se: (i) delimitar a natureza jurídica do direito à revisão anual; (ii) analisar criticamente a jurisprudência do STF no RE 843.112/SP; (iii) apontar os efeitos institucionais da autocontenção seletiva do Poder Judiciário; e (iv) propor caminhos jurídicos e institucionais legítimos para a defesa do funcionalismo público diante da inércia estatal.
A metodologia adotada na elaboração deste artigo é de natureza qualitativa, com abordagem hipotético-dedutiva, estruturada a partir da análise normativa da Constituição da República, da legislação infraconstitucional, da doutrina jurídica especializada e da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça. A pesquisa bibliográfica foi conduzida por meio de fontes doutrinárias consagradas, artigos científicos e decisões judiciais acessadas por meio de repositórios oficiais, bibliotecas digitais e bases indexadas.
Com base nessa delimitação, o presente artigo desenvolve-se em seis seções, além desta introdução e da conclusão. Na segunda seção, examina-se a revisão geral anual como direito constitucional do servidor público. A terceira seção aborda a omissão do Município do Rio de Janeiro sob os prismas jurídico e institucional. Na quarta, analisa-se o precedente vinculante do STF que restringiu a atuação jurisdicional sobre o tema. A quinta seção propõe uma crítica à seletividade da autocontenção judicial e suas consequências sistêmicas. Na sexta seção, são exploradas as possibilidades jurídicas e institucionais remanescentes para os servidores. Ao final, a conclusão retoma os principais achados da pesquisa e reafirma a necessidade de resgatar a eficácia material da Constituição diante das omissões estatais prolongadas.
2 A REVISÃO GERAL ANUAL COMO DIREITO CONSTITUCIONAL DO SERVIDOR PÚBLICO
A revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, prevista no art. 37, inciso X, da Constituição da República, constitui uma das mais relevantes expressões do compromisso do Estado brasileiro com a valorização do funcionalismo e com a preservação do poder aquisitivo dos agentes públicos. O dispositivo em questão dispõe que “a remuneração dos servidores públicos somente poderá ser fixada ou alterada por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices” (BRASIL, 1988). Trata-se de norma que, embora dotada de eficácia limitada, impõe ao Chefe do Poder Executivo o dever jurídico de deflagrar anualmente processo legislativo voltado à recomposição inflacionária dos vencimentos.
Do ponto de vista teleológico, a finalidade do art. 37, X, é clara: garantir que os vencimentos dos servidores públicos não se deteriorem ao longo do tempo em razão da inflação, resguardando o princípio da irredutibilidade de remuneração (art. 37, XV), o direito à dignidade da pessoa humana (art. 1º, III) e a eficiência administrativa (art. 37, caput). O Estado brasileiro, ao estabelecer essa previsão constitucional, vinculou-se a uma concepção de serviço público que exige estabilidade, continuidade e valorização de seus agentes.
A doutrina especializada é praticamente unânime ao reconhecer que a revisão geral anual constitui direito subjetivo à iniciativa do processo legislativo de recomposição, e não um simples ato discricionário do Executivo. Como pontua Di Pietro (2022), o que a Constituição assegura não é o aumento de remuneração, mas a revisão geral anual para que a remuneração, no mínimo, acompanhe a variação do poder aquisitivo da moeda. Do mesmo modo, Meirelles (2021) afirma que não cabe ao administrador público deliberar se fará ou não a revisão anual, mas apenas se possui justificativas técnico-orçamentárias, as quais deverão ser expressamente apresentadas e fundamentadas.
Nesse mesmo sentido, Celso Antônio Bandeira de Mello (2023) adverte que o descumprimento reiterado da norma constitucional sobre revisão anual dos vencimentos não configura mera omissão administrativa, mas ofensa a uma determinação constitucional de observância obrigatória, cuja inexecução compromete a legalidade e a moralidade do agir público. O autor destaca, ainda, que a vinculação da remuneração dos servidores a índices oficiais de inflação, embora não seja imposta diretamente pela norma constitucional, constitui o meio natural de concretizar o objetivo da revisão, qual seja, evitar a corrosão do valor real da contraprestação remuneratória.
A revisão geral anual distingue-se de políticas de valorização funcional ou de reestruturação de carreiras. Não se trata de aumento real, mas de reajuste com base em índice objetivo e isonômico, destinado exclusivamente a preservar o poder de compra do servidor público, de modo a impedir o empobrecimento progressivo e silencioso da categoria. Ao tratar do tema, o Supremo Tribunal Federal, mesmo ao restringir os efeitos da norma em sua jurisprudência mais recente, reconheceu que a Constituição assegura um pronunciamento anual obrigatório do Executivo sobre a viabilidade da revisão, o qual deve ser embasado por dados técnicos da conjuntura econômica (STF, RE 843.112/SP, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 04 nov. 2020).
A sistemática ausência da revisão anual, sem qualquer justificativa técnica apresentada, transcende a omissão administrativa comum e configura uma violação constitucional qualificada, pois compromete o equilíbrio federativo, a justiça remuneratória e a legitimidade da própria Administração Pública. O silêncio do Executivo, ainda mais quando prolongado, revela a degradação silenciosa da ordem constitucional no que se refere aos direitos dos servidores, transformando garantias fundamentais em promessas vazias.
É certo que a revisão geral anual não pode ser confundida com vinculação automática a índices inflacionários ou com a imposição judicial de reajustes lineares. A jurisprudência do STF, inclusive, veda expressamente a fixação de índices por decisão judicial. Contudo, isso não exime o Poder Executivo de sua obrigação constitucional mínima de propor, anualmente, projeto de lei voltado à recomposição, ou, ao menos, de justificar de forma técnica, transparente e fundamentada a impossibilidade de fazê-lo, sob pena de configurar-se enriquecimento ilícito do Estado e lesão ao patrimônio dos servidores.
Portanto, a revisão geral anual deve ser compreendida como instrumento normativo de estabilização funcional, de proteção patrimonial e de reafirmação da dignidade da carreira pública. Sua inobservância reiterada compromete não apenas o equilíbrio orçamentário dos servidores, mas também o pacto constitucional que sustenta o regime jurídico da Administração Pública.
3 A OMISSÃO DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO: ASPECTOS JURÍDICOS E INSTITUCIONAIS
A situação vivenciada pelos servidores públicos do Município do Rio de Janeiro, quanto à ausência de cumprimento da revisão geral anual de seus vencimentos, revela uma omissão estrutural e continuada da Administração Pública municipal, que, desde o ano de 2009, tem se abstido de propor projetos de lei voltados à recomposição inflacionária da remuneração, conforme determina o art. 37, X, da Constituição da República. Essa omissão, além de afrontar a literalidade do texto constitucional, configura violação a princípios fundamentais da Administração Pública e impõe graves consequências sociais e institucionais.
A ausência de revisão periódica dos vencimentos tem provocado a corrosão progressiva do poder de compra dos servidores municipais, cuja perda acumulada, conforme dados estimados com base no IPCA-E – índice oficial que reflete a variação dos preços para o setor público – supera 22% ao longo do período de omissão. Trata-se, portanto, de uma desvalorização concreta e mensurável da remuneração, que não pode ser justificada por argumentos genéricos de contenção fiscal, tampouco pela instabilidade econômica, pois a própria Constituição exige do gestor público manifestação técnica fundamentada em relação à viabilidade da revisão, conforme se extrai do julgado no RE 843.112/SP (STF, 2020).
A omissão do Município, nesse contexto, não se reveste de mera discricionariedade administrativa, mas de verdadeira violação à juridicidade do agir estatal, que exige o respeito incondicional às normas constitucionais e à moralidade pública. Como observa Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2022), a omissão estatal, quando reiterada e sem qualquer justificativa técnica ou orçamentária idônea, representa afronta direta ao princípio da legalidade, tornando-se passível de controle e responsabilização.
Essa ausência de revisão repercute não apenas sobre o plano remuneratório, mas atinge também a estrutura funcional da Administração Pública, pois compromete a motivação, o desempenho e a atratividade da carreira pública, além de representar um fator de instabilidade orçamentária para os próprios servidores, que passam a arcar com encargos crescentes sem a necessária recomposição de suas receitas. Tal situação é agravada quando considerada à luz do princípio da dignidade da pessoa humana, que impõe ao Estado o dever de garantir condições materiais mínimas à subsistência e ao bem-estar de seus agentes (BRASIL, 1988, art. 1º, III).
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça já reconheceu que a omissão da Administração pode gerar responsabilidade civil do Estado, desde que demonstrado o nexo causal entre a inércia administrativa e o dano material efetivamente sofrido pelos particulares. Em se tratando de servidores públicos, essa responsabilização pode ser arguida com base na perda patrimonial decorrente da ausência de recomposição inflacionária, sobretudo quando documentada por meio de laudos técnicos, pareceres contábeis e estudos de impacto econômico. Como bem pondera Hely Lopes Meirelles (2021), a omissão administrativa, quando dolosa ou culposa, responde pelos danos que causar, nos termos da responsabilidade objetiva da Administração.
Ademais, a omissão da Administração municipal não pode ser analisada de forma isolada. Deve-se considerar que a Constituição impõe um dever jurídico de iniciativa do projeto de lei de revisão geral anual, de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, conforme interpretação conferida pelo próprio STF no Tema 19 da Repercussão Geral. Assim, a inércia do Prefeito do Rio de Janeiro em encaminhar projeto de lei anual, ou em justificar tecnicamente sua impossibilidade, configura descumprimento de dever constitucional específico, e, portanto, passível de controle judicial no que tange ao reconhecimento da mora inconstitucional, sem que isso implique violação ao princípio da separação dos poderes.
É importante destacar que a Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro também recepcionou o comando do art. 37, X, da Constituição Federal, reforçando a obrigatoriedade da revisão geral anual como mecanismo de preservação do equilíbrio funcional e orçamentário do serviço público local. Assim, o Executivo municipal incorre não apenas em violação à Constituição Federal, mas também em descumprimento da legislação local que espelha os princípios da Carta de 1988.
A omissão reiterada também fragiliza a legitimidade da Administração perante seus próprios quadros, pois institui uma prática institucional de desvalorização do servidor público, enfraquecendo o pacto federativo em sua dimensão humana e funcional. Como observa Bresser-Pereira (2011), a eficácia do Estado depende diretamente da valorização de seu corpo técnico e da sua capacidade de atrair e manter servidores qualificados, o que não se realiza sem uma política remuneratória coerente.
Portanto, sob o ponto de vista jurídico e institucional, a omissão do Município do Rio de Janeiro constitui grave violação ao regime jurídico constitucional dos servidores públicos, à moralidade administrativa, à legalidade e à eficiência, abrindo espaço legítimo para ações judiciais declaratórias de mora, ações indenizatórias por danos materiais e medidas institucionais voltadas ao restabelecimento da função normativa do art. 37, X, da Constituição. Essa omissão não pode ser normalizada nem reduzida a uma contingência fiscal. Ela representa uma fratura no compromisso republicano de valorização do serviço público, que exige resposta jurídica, política e institucional à altura da gravidade que encerra.
4 A JURISPRUDÊNCIA DO STF E A RESTRIÇÃO DA TUTELA JURISDICIONAL (RE 843.112/SP – TEMA 624)
A interpretação conferida pelo Supremo Tribunal Federal ao art. 37, inciso X, da Constituição da República no julgamento do Recurso Extraordinário 843.112/SP, sob a sistemática da repercussão geral (Tema 624), marca uma inflexão relevante na tutela jurisdicional do direito à revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos. Ao julgar improcedente o pedido formulado no recurso, o STF firmou a tese de que o Poder Judiciário não possui competência para determinar ao Poder Executivo o encaminhamento de projeto de lei para a revisão geral anual, tampouco para fixar o respectivo índice de correção, por se tratar de matéria sujeita à discricionariedade técnica e política do Executivo e do Legislativo.
No referido julgamento, o relator, Ministro Luiz Fux, sustentou que a Constituição não estabelece um dever específico de recomposição anual dos vencimentos, nos exatos moldes da inflação acumulada, mas apenas assegura o direito a uma revisão geral anual, a qual deve ser compatibilizada com a realidade econômica e orçamentária do ente federativo, bem como com os princípios da separação dos poderes e da responsabilidade fiscal (STF, RE 843.112/SP, DJe 04 nov. 2020). Assim, ainda que o art. 37, X, possua redação clara ao prever a obrigatoriedade da revisão, o Supremo entendeu que o dispositivo não contém densidade normativa suficiente para gerar um direito subjetivo à recomposição inflacionária automática.
Esse entendimento restringiu de maneira significativa a possibilidade de atuação do Judiciário na efetivação desse direito. Segundo a tese firmada pelo Plenário da Corte, a atuação judicial deve se limitar a reconhecer a mora do Poder Executivo, podendo apenas determinar que este se manifeste, de forma motivada, sobre a viabilidade da revisão, mas jamais compelindo-o ao envio de projeto de lei nem fixando parâmetros numéricos para o reajuste. Nas palavras do Ministro Fux, “a reposição das perdas inflacionárias não pode ser considerada ‘constitucionalmente obrigatória’, embora inegavelmente se insira na moldura normativa do direito tutelado” (STF, RE 843.112/SP, 2020).
O precedente se apoia na distinção entre os conceitos de revisão geral anual e irredutibilidade remuneratória, estabelecendo que a Constituição assegura apenas a vedação de redução nominal dos vencimentos (art. 37, XV), não se estendendo à garantia de manutenção do valor real da remuneração. Com base nisso, o STF afastou a possibilidade de se considerar a omissão do Executivo como causa suficiente para ensejar intervenção judicial impositiva, afirmando que a definição sobre o cabimento, o percentual e a oportunidade da revisão depende de avaliação técnica própria do Chefe do Poder Executivo, que detém a iniciativa privativa do projeto de lei e a responsabilidade pelo equilíbrio fiscal do ente federativo.
Contudo, essa posição, embora dominante na Corte, tem sido alvo de críticas doutrinárias e institucionais, sobretudo por seu potencial de esvaziar a força normativa do texto constitucional. A partir dessa interpretação, o direito à revisão geral anual transforma-se em uma norma meramente programática e condicionada a critérios políticos e econômicos subjetivos, cuja ausência de cumprimento não enseja qualquer sanção ou reparação. Como observa Brandão (2014), a recusa em aplicar sentenças aditivas ou exortativas, mesmo diante de comandos constitucionais expressos, fragiliza a legitimidade do Judiciário como garantidor de direitos fundamentais.
Além disso, a jurisprudência do STF nesse tema revela certa incoerência interna em relação à postura adotada pela Corte em outros precedentes envolvendo omissões do Legislativo ou do Executivo. Em diversos casos paradigmáticos, o Supremo atuou como legislador positivo, conferindo concretude a normas constitucionais de baixa densidade normativa por meio de decisões de natureza aditiva ou integrativa. Foi assim, por exemplo, nas decisões sobre o reconhecimento da união homoafetiva como entidade familiar (ADPF 132 e ADI 4.277), nas políticas públicas de combate à pandemia da COVID-19 (ADIs 6.586 e 6.587), bem como na efetivação do direito à saúde e à educação, em que a Corte frequentemente supriu omissões estatais com base no princípio da máxima efetividade das normas constitucionais.
Diante disso, pergunta-se: por que o direito à revisão geral anual, previsto em norma de redação clara e objetiva, não merece a mesma proteção judicial conferida a outros direitos de conteúdo menos definido? A seletividade da autocontenção judicial, conforme já denunciado por Zagrebelsky (1988), pode implicar uma grave ruptura na coerência do sistema constitucional, transformando o princípio da separação dos poderes em um obstáculo à efetivação de direitos e não em instrumento de equilíbrio institucional.
Não se ignora a necessidade de prudência e deferência às escolhas dos poderes eleitos, especialmente em matéria orçamentária. No entanto, a recusa em aplicar qualquer mecanismo de responsabilização à omissão do Executivo na implementação da revisão anual pode ensejar um perigoso precedente de impunidade institucional, em que o descumprimento sistemático de normas constitucionais torna-se prática tolerada pela jurisdição constitucional. A própria decisão do STF, ao reconhecer que o Executivo deve, ao menos, se manifestar tecnicamente sobre a impossibilidade da revisão, admite que há um dever jurídico mínimo de conduta, o que, por si só, justificaria o controle judicial de eventual omissão injustificada.
Por fim, embora o Supremo tenha vedado a atuação judicial impositiva, a jurisprudência não afasta a possibilidade de responsabilização estatal por omissão, nem tampouco impede que o Poder Judiciário reconheça a mora do Executivo e determine a apresentação de justificativas técnicas fundamentadas. Também não se exclui a possibilidade de demandas indenizatórias, desde que seja demonstrado o nexo de causalidade entre a omissão prolongada e o dano patrimonial efetivamente suportado pelo servidor, abrindo-se caminho para a responsabilização objetiva do Estado nos moldes do art. 37, § 6º da CRFB.
Dessa forma, ainda que o STF tenha delimitado os contornos da atuação judicial em matéria de revisão geral anual, subsistem espaços legítimos para a atuação da sociedade, da advocacia, dos sindicatos e das instituições de controle externo, a fim de reafirmar a força normativa da Constituição e combater a normalização da omissão administrativa.
5 CONTRADIÇÕES INSTITUCIONAIS E A SELETIVIDADE DA AUTOCONTENÇÃO JUDICIAL
A posição firmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 843.112/SP (Tema 624), ao delimitar os limites da atuação judicial na concretização da revisão geral anual prevista no art. 37, X, da Constituição da República, reflete uma postura de autocontenção que, embora justificável sob determinadas premissas teóricas, revela, na prática, profundas contradições institucionais e seletividade na aplicação do princípio da separação dos poderes.
Em termos formais, a decisão do STF alinha-se à doutrina tradicional do constitucionalismo contemporâneo, segundo a qual a atuação do Judiciário deve ser orientada pelo respeito às competências dos demais Poderes, evitando-se a substituição da vontade política do legislador ou do administrador por comandos judiciais de natureza normativa. Essa concepção, fundada no modelo do legislador negativo, conforme propôs Hans Kelsen, foi amplamente incorporada na jurisprudência constitucional brasileira, especialmente a partir da década de 1990. Todavia, a realidade jurisprudencial do próprio STF ao longo das últimas décadas revela o progressivo abandono dessa neutralidade judicial em diversas matérias de alta complexidade institucional.
Com efeito, o Supremo Tribunal Federal tem adotado, em uma série de decisões paradigmáticas, posturas de ativismo judicial seletivo, mediante a utilização de técnicas como as sentenças aditivas, decisões exortativas, imposição de obrigações positivas e construção de direitos implícitos com base em cláusulas gerais constitucionais. Esse movimento interpretativo, longe de ser excepcional, tornou-se recorrente em temas como o reconhecimento das uniões homoafetivas como entidade familiar (ADPF 132 e ADIn 4.277), o direito à saúde (RE 566.471), a judicialização de políticas públicas em matéria ambiental, educacional e sanitária, e mesmo na imposição de obrigações à Administração Pública em matéria de proteção de grupos vulneráveis (ADIn 6.586; ADIn 6.587).
Tais decisões foram fundamentadas no princípio da máxima efetividade das normas constitucionais, no postulado da interpretação conforme os direitos fundamentais e na vinculação dos poderes públicos ao conteúdo material da dignidade da pessoa humana. Como pontua Barroso (2020), a Constituição deve ser lida com olhos voltados para a realidade e para os compromissos morais assumidos pela sociedade, cabendo ao Judiciário atuar não como espectador, mas como intérprete engajado da ordem constitucional.
Ocorre, porém, que essa disposição proativa do STF não se verifica com a mesma intensidade quando os direitos em questão dizem respeito à valorização do servidor público. No caso da revisão geral anual, ainda que se trate de um comando explícito e positivado no texto constitucional, o Tribunal optou por reduzir seu alcance normativo, afirmando tratar-se de dever de baixa densidade e sem conteúdo vinculante quanto ao índice ou à obrigação de efetivação. A diferença de tratamento é evidente: direitos sociais de grupos minoritários ou causas de elevada sensibilidade política recebem tratamento expansivo e protetivo; já os direitos funcionais dos servidores são submetidos a uma leitura estritamente literal, formalista e desprovida de instrumentos concretos de efetivação.
Essa assimetria interpretativa fragiliza a coerência da jurisprudência constitucional brasileira e compromete a legitimidade da Corte como guardiã imparcial da Constituição. Como adverte Zagrebelsky (1988), o exercício da justiça constitucional não pode ser reduzido a uma técnica de contenção, mas exige um juízo institucional sobre o impacto das omissões e sobre o alcance material das normas fundamentais. Ao adotar uma postura de autocontenção apenas quando os interesses políticos e fiscais do Estado estão em jogo – como na matéria da revisão dos vencimentos do funcionalismo –, o STF alimenta a percepção de seletividade institucional e de blindagem das omissões administrativas, mesmo quando estas provocam efeitos erosivos sobre direitos expressos.
Nesse cenário, é preciso reconhecer que o princípio da separação dos poderes, longe de ser um dogma absoluto, não exclui o controle de omissões inconstitucionais, sobretudo quando há comando claro, competência privativa e recusa reiterada de cumprimento. A jurisprudência internacional de cortes constitucionais, como o Tribunal Constitucional Alemão e a Suprema Corte Sul-Africana, tem reconhecido a legitimidade da atuação judicial para compelir o Executivo a se manifestar ou mesmo para fixar balizas mínimas de cumprimento de direitos fundamentais em casos de omissão prolongada.
No Brasil, a própria jurisprudência do STF admite a figura da “mora inconstitucional”, exigindo do Executivo, ao menos, uma manifestação técnica e fundamentada sobre a inviabilidade de cumprimento de certos deveres constitucionais, como se observa nos próprios fundamentos do RE 843.112/SP. A questão que se coloca, portanto, não é a possibilidade de o Judiciário substituir o Executivo, mas de reconhecer a ilicitude da omissão quando não acompanhada de justificativa pública, razoável e proporcional.
Como observa Brandão (2014), a recusa do Judiciário em agir quando está configurada uma omissão estatal, ainda que sob o pretexto da separação dos poderes, constitui, ela própria, uma forma de desrespeito à Constituição. A omissão, quando reiterada, sistemática e injustificada, como ocorre no caso da ausência de revisão anual dos vencimentos dos servidores públicos do Município do Rio de Janeiro desde 2009, não pode ser ignorada pela jurisdição constitucional sob pena de transformar a força normativa da Constituição em promessa retórica.
É nesse sentido que se revela urgente e necessária uma reflexão crítica sobre o papel das instituições na concretização dos direitos funcionais, e sobre os efeitos desiguais da autocontenção judicial quando ela é aplicada de forma seletiva e politicamente conveniente. A Constituição exige efetividade, coerência e compromisso com a igualdade institucional. E o silêncio do Judiciário diante da omissão do Executivo, mesmo reconhecendo sua existência, é uma forma de colaboração institucional com a erosão dos direitos do servidor público.
6 CAMINHOS JURÍDICOS E INSTITUCIONAIS PARA OS SERVIDORES
Diante da omissão reiterada do Município do Rio de Janeiro em promover a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos — omissão esta já consolidada por mais de uma década — e da limitação imposta pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal à atuação jurisdicional direta sobre esse tema, torna-se imperioso identificar alternativas jurídicas e institucionais viáveis para a proteção dos direitos funcionais e a reconstrução do poder aquisitivo corroído pela inflação.
A primeira medida possível, e juridicamente legítima, consiste na propositura de ações declaratórias de mora inconstitucional. Ainda que o Supremo Tribunal Federal tenha afastado a possibilidade de o Judiciário impor ao Executivo o encaminhamento de projeto de lei de revisão anual, a jurisprudência reconhece que o chefe do Poder Executivo tem o dever de se manifestar, de forma pública, técnica e fundamentada, sobre a viabilidade da revisão (STF, RE 843.112/SP, DJe 04 nov. 2020). Assim, a omissão completa, sem justificativa razoável e documentada, pode ser objeto de controle jurisdicional, com pedido para que o Judiciário declare a mora e determine que a Administração preste as devidas explicações. A finalidade dessas ações não é impor o reajuste, mas exigir transparência, publicidade e racionalidade na omissão administrativa, conforme impõem os princípios da legalidade, moralidade e motivação dos atos públicos.
Outra via relevante é a ação de responsabilidade civil objetiva do Estado por omissão, com fundamento no art. 37, § 6º da Constituição da República. Essa modalidade de demanda exige, em regra, a demonstração de três elementos essenciais: a omissão estatal qualificada, o dano efetivo e o nexo de causalidade entre ambos. No caso dos servidores públicos, é plenamente possível sustentar que a ausência de recomposição inflacionária, quando reiterada ao longo de mais de uma década e sem qualquer justificativa técnica apresentada, configura dano patrimonial concreto, suscetível de indenização. Tal pretensão deve ser robustecida por laudos periciais econômicos, estudos de perdas inflacionárias acumuladas, pareceres contábeis e históricos de evolução dos índices de preços — especialmente o IPCA-E, que é o índice usualmente utilizado nas políticas públicas de reajuste fiscal.
Em apoio a essa tese, a doutrina de Meirelles (2021) é clara ao afirmar que a Administração responde objetivamente pelas omissões que causem danos a terceiros, desde que se demonstre o dever jurídico de agir e a possibilidade concreta de evitar o prejuízo. A ausência do projeto de lei de revisão, quando exigida pela Constituição, insere-se justamente nessa categoria de omissão inconstitucional com reflexo patrimonial direto.
Além das ações individuais, destaca-se a relevância das ações coletivas, promovidas por sindicatos, associações representativas ou defensores públicos, com o objetivo de uniformizar decisões e evitar pulverização de demandas. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça tem reconhecido legitimidade ativa dessas entidades para a defesa coletiva de direitos funcionais homogêneos, especialmente quando os danos decorrem de condutas omissivas reiteradas da Administração (STJ, REsp 1.243.887/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 19 ago. 2013). A via coletiva, por sua capilaridade e potencial de pressão institucional, representa instrumento relevante de enfrentamento da omissão e de obtenção de reparações globais.
Do ponto de vista institucional, destaca-se a necessidade de atuação junto aos Tribunais de Contas e ao Ministério Público, por meio de representações formais com base em documentos técnicos, memoriais econômicos e projeções de impacto orçamentário. O objetivo dessas representações é provocar o controle externo da omissão, exigindo do Executivo municipal a apresentação, ano a ano, de dados e justificativas técnicas sobre a ausência de revisão — o que o STF reconhece como exigência constitucional mínima. Em caso de ausência de resposta, é possível pleitear que os Tribunais de Contas emitam recomendações ou determinem a correção da conduta administrativa, inclusive com previsão de responsabilização do gestor público por infração aos princípios constitucionais da Administração.
Paralelamente, destaca-se a importância da atuação político-legislativa e do engajamento das categorias em ações de mobilização organizada, com a elaboração de dossiês econômicos detalhados, realização de audiências públicas, formação de frentes parlamentares temáticas e apresentação de propostas legislativas que visem institucionalizar mecanismos automáticos de recomposição inflacionária. Tal atuação deve ser orientada por dados concretos e linguagem técnico-jurídica, demonstrando que a recomposição salarial não é uma despesa discricionária, mas um dever jurídico vinculado à manutenção da funcionalidade da máquina pública.
Em âmbito acadêmico e discursivo, recomenda-se o fomento à produção de estudos técnicos, artigos científicos, pareceres e notas técnicas, com o objetivo de reforçar a densidade normativa do direito à revisão anual, enfrentando os argumentos que buscam descaracterizá-lo como direito subjetivo. A literatura jurídica precisa refletir a urgência dessa pauta, com fundamentos robustos, extraídos da doutrina administrativa clássica, da jurisprudência constitucional comparada e da teoria dos direitos fundamentais.
Por fim, é imperioso reafirmar que a defesa da revisão geral anual não se confunde com a busca por vantagens funcionais ou políticas salariais expansionistas. O que se pleiteia, neste caso, é a recomposição mínima da remuneração frente à inflação, como condição de preservação da dignidade da função pública e da legalidade do vínculo estatutário. A omissão do Município do Rio de Janeiro, ao longo de mais de uma década, ultrapassa os limites da conveniência administrativa e se aproxima da negligência institucional reiterada, que exige respostas jurídicas proporcionais à gravidade do dano causado.
A superação desse quadro exige ação coordenada de servidores, advogados, instituições representativas e operadores do Direito comprometidos com a eficácia da Constituição. O texto constitucional não pode ser lido com reservas quando se trata do funcionalismo público. Direito que não pode ser exigido é, por definição, um não-direito.
7 CONCLUSÃO
A ausência de implementação da revisão geral anual dos vencimentos dos servidores públicos do Município do Rio de Janeiro, em clara inobservância ao disposto no art. 37, inciso X, da Constituição da República, não se trata de um fato administrativo isolado ou circunstancial, mas sim de uma omissão institucional sistemática, persistente e normativamente relevante, que compromete não apenas os direitos dos servidores, mas a própria integridade do regime constitucional da Administração Pública.
Como se demonstrou ao longo deste estudo, o direito à revisão geral anual, embora de eficácia limitada e dependente de iniciativa do Chefe do Executivo, possui densidade normativa suficiente para vincular juridicamente a conduta da Administração, impondo-lhe, no mínimo, o dever de se manifestar de forma técnica, fundamentada e transparente sobre a possibilidade de recomposição inflacionária da remuneração. A ausência de cumprimento desse dever revela violação aos princípios constitucionais da legalidade, moralidade administrativa, eficiência e dignidade da pessoa humana, sendo incompatível com a ordem jurídico-política de 1988.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, especialmente por ocasião do julgamento do RE 843.112/SP (Tema 624 da repercussão geral), reconheceu expressamente a existência de tal dever de pronunciamento, mas vedou ao Judiciário a possibilidade de compelir o Executivo ao envio de projeto de lei ou de fixar o índice de recomposição. Ainda que esse entendimento se justifique por razões de prudência institucional e deferência aos poderes eleitos, o que se observa na prática é uma restrição severa da tutela jurisdicional e o consequente esvaziamento da norma constitucional, que permanece no texto, mas sem efetividade.
Essa seletividade interpretativa da Corte Suprema, que se apresenta ativa e expansiva em outros temas constitucionais, mas restritiva e formalista no que se refere aos direitos funcionais dos servidores públicos, fragiliza a coerência do sistema constitucional e compromete a legitimidade da jurisdição constitucional como garantidora universal dos direitos fundamentais. A omissão estatal, quando reiterada e injustificada, não pode ser acolhida como expressão legítima de discricionariedade, mas deve ser qualificada como mora inconstitucional suscetível de controle jurídico e responsabilização institucional.
Diante desse contexto, torna-se imperioso que os servidores públicos e suas entidades representativas, bem como os operadores do Direito comprometidos com a eficácia da Constituição, utilizem os instrumentos jurídicos ainda disponíveis para resistir à degradação de seus direitos. Ações declaratórias de mora, ações indenizatórias por omissão, mobilização institucional junto aos Tribunais de Contas e ao Ministério Público, além de articulações políticas e produção técnico-jurídica qualificada, configuram caminhos legítimos e necessários para a reconstrução da eficácia do art. 37, X, da Constituição.
Mais do que a busca por recomposição salarial, a defesa da revisão geral anual representa a afirmação de que nenhum direito constitucional pode ser reduzido à inutilidade por inércia governamental ou pela autocontenção seletiva das instituições. Reafirma-se, com isso, o compromisso ético e jurídico com um Estado que valoriza seus servidores e cumpre integralmente a Constituição — não como um enunciado retórico, mas como um instrumento de justiça material, estabilidade institucional e cidadania efetiva.
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