O direito sancionador ambiental brasileiro enfrenta um paradoxo normativo que tem passado despercebido por operadores do direito e órgãos ambientais: a impossibilidade jurídica de aplicação das sanções de impedimento de regeneração natural (art. 48) e descumprimento de embargo (art. 79) em áreas passíveis de conversão para uso alternativo do solo. Esta situação, aparentemente contraditória, revela-se tecnicamente correta quando analisada sob a ótica sistemática do ordenamento ambiental e demonstra como a aplicação irrefletida de dispositivos legais pode subverter a própria lógica do sistema de proteção ambiental.
O paradoxo da regeneração obrigatória e suas implicações práticas
A questão central manifesta-se em casos rotineiros de supressão vegetal sem autorização que se multiplicam nos órgãos ambientais brasileiros. Proprietários rurais que desmatam áreas conversíveis são inicialmente autuados e embargados por "supressão de vegetação nativa sem licença, em área de uso alternativo do solo", com base no art. 52 do decreto 6.514/08 (ou até mesmo de maneira equivocada, com base no art. 50 ou 51).
Pouco tempo depois, com fulcro no art. 48 do mesmo decreto, são multados novamente e embargados por "impedir a regeneração natural de florestas e demais formas de vegetação". Paralelamente ou em sequência, aplicam-se autuações com base no art. 79 por "descumprir embargo decorrente da prática de infrações ambientais". Deparam-se, então, com a exigência de regeneração da vegetação suprimida como condição para levantamento dos embargos e regularização da situação.
Trennepohl identifica com precisão cirúrgica o problema ao afirmar: "Cabe outro comentário sobre ocorrências corriqueiras no caso de embargo por supressão de vegetação para uso alternativo do solo. Temos nos deparado com diversos casos em que os órgãos ambientais autuam o desmatamento sem autorização, embargam a área e, após o pagamento da multa, exigem a recuperação da área através da revegetação. Há que se ter cautela com essa exigência, pois seria totalmente irracional exigir a recuperação da vegetação para, depois de recomposta, autorizar a sua supressão para o uso alternativo do solo"1.
Entramos então em uma situação kafkaniana ao obrigar o particular a regenerar aquilo que, cumpridos os requisitos legais e técnicos, pode ser legitimamente suprimido, representando violação aos princípios fundamentais da razoabilidade, proporcionalidade e eficiência administrativa. Simultaneamente, punir por descumprimento de embargo quando a área embargada é posteriormente reconhecida como legalmente conversível configura contradição sistêmica ainda mais grave. Equivale a impor ao administrado múltiplos ônus desproporcionais e economicamente irracionais - regenerar para posteriormente suprimir e cumprir embargo juridicamente infundado -, criando ciclo vicioso que compromete tanto a segurança jurídica quanto a efetividade da tutela ambiental.
Este paradoxo não é meramente teórico ou acadêmico. Traduz-se em custos econômicos desproporcionais para produtores rurais, insegurança jurídica generalizada, ineficiência administrativa sistêmica e, mais grave, subversão da própria lógica do sistema de proteção ambiental estabelecido pelo Código Florestal de 2012. A exigência contraditória gera descrédito no sistema sancionador e desestimula a adesão voluntária aos instrumentos de regularização ambiental.
A sistemática do Código Florestal e os limites da proteção vegetal
O legislador de 2012, ao editar a lei 12.651/12, estabeleceu com meridiana clareza os limites espaciais da proteção vegetal obrigatória. As áreas de preservação permanente, definidas no art. 4º, e os percentuais de reserva legal, estabelecidos no art. 12, delimitam com precisão matemática os espaços de proteção absoluta onde qualquer supressão configura ilegalidade material insanável.
Por exclusão lógica e sistemática, as demais áreas do imóvel rural - aquelas não enquadradas como APP ou reserva legal - podem ser legitimamente destinadas ao uso alternativo do solo. Esta opção legislativa não foi casual ou descuidada. Reflete o equilíbrio constitucional entre proteção ambiental e desenvolvimento econômico sustentável, reconhecendo expressamente que a atividade produtiva é compatível com a preservação ambiental quando exercida nos espaços tecnicamente adequados e legalmente permitidos.
O art. 3º, inciso IX do Código Florestal define uso alternativo do solo como "substituição de vegetação nativa e formações sucessoras por outras coberturas do solo, como atividades agropecuárias, industriais, de geração e transmissão de energia, de mineração e de transporte, assentamentos urbanos ou outras formas de ocupação humana". Esta definição legal expressa demonstra que o legislador deliberadamente previu e regulamentou a conversão produtiva de determinadas áreas.
Aplicar os arts. 48 e 79 do decreto 6.514/08 em áreas conversíveis equivale a criar proteção vegetal absoluta onde o legislador expressamente optou por permitir o uso econômico mediante cumprimento de requisitos técnicos e procedimentais. Significa substituir a vontade inequívoca do legislador pela interpretação extensiva e contra legem do aplicador, violando frontalmente o princípio da legalidade administrativa e o sistema de competências constitucionais.
O sistema CAR, a presunção de veracidade das declarações e a validação retroativa
O decreto 7.830/12, que regulamenta o Cadastro Ambiental Rural, reforça sistematicamente esta impossibilidade jurídica através de dispositivos que conferem eficácia imediata às declarações do proprietário rural. O art. 6º estabelece taxativamente que o cadastro compreenderá a identificação do imóvel rural, incluindo especificamente "as áreas de uso alternativo do solo", conferindo ao proprietário não apenas o direito, mas o dever legal de declarar corretamente estes espaços.
O art. 7º, §2º do mesmo decreto é categórico ao determinar que a inscrição no CAR produz efeitos "para todos os fins previstos em lei" desde sua efetivação, independentemente da análise e validação posterior pelo órgão ambiental competente. Esta eficácia imediata, ainda que pendente de confirmação administrativa, demonstra inequivocamente a presunção de veracidade conferida pelo legislador às declarações do proprietário rural.
A retificação do CAR para adequar a declaração à realidade fática da propriedade constitui ato administrativo de natureza declaratória que reconhece direito preexistente à utilização produtiva daqueles espaços. Quando o proprietário identifica corretamente as áreas de uso alternativo do solo, não está criando novo direito ou alterando a destinação legal da área, mas meramente reconhecendo e formalizando situação jurídica preexistente decorrente da própria sistemática do Código Florestal.
A validação posterior do CAR pela autoridade competente possui efeitos estritamente retroativos (ex tunc), confirmando que a situação declarada pelo proprietário sempre foi juridicamente válida desde a declaração inicial. O caráter declaratório da validação, e não constitutivo, decorre da própria sistemática estabelecida pelo decreto 7.830/12, que confere efeitos jurídicos à inscrição desde sua realização. A análise posterior constitui mera confirmação administrativa da regularidade declarada, não criando novo direito, mas reconhecendo situação preexistente.
Relevante observar que o Código Florestal jamais condicionou o exercício de direitos à validação prévia do CAR pelo Estado. A lei 12.651/12 estabelece a obrigatoriedade do cadastro, mas não subordina a eficácia dos direitos declarados à aprovação administrativa posterior. Exigir CAR validado como condição para reconhecimento de direitos viola frontalmente a sistemática legal, criando requisito inexistente no ordenamento e comprometendo a segurança jurídica dos proprietários rurais que cumprem adequadamente suas obrigações cadastrais.
Esta mesma lógica sistêmica aplica-se integralmente aos casos de descumprimento de embargo em área posteriormente retificada no CAR como uso alternativo do solo. Se a retificação possui efeitos retroativos e a validação confirma situação preexistente, o descumprimento de embargo em área legalmente conversível não pode configurar nova infração. O efeito ex tunc da validação retroage ao momento da declaração, tornando juridicamente inexistente o fundamento do embargo original.
Neste contexto normativo, as autuações por impedimento à regeneração natural (art. 48) e por descumprimento de embargo (art. 79) em área objeto de retificação do CAR configuram contradições lógicas e jurídicas insuperáveis. O mesmo sistema normativo que permite - e até exige - a declaração de áreas de uso alternativo do solo não pode, simultaneamente e sem violação do ordenamento jurídico, punir o proprietário por exercer direitos decorrentes desta declaração legalmente exigida. O efeito retroativo da validação do CAR torna juridicamente inexistentes os fundamentos originais tanto do impedimento à regeneração quanto do embargo, impossibilitando tecnicamente a configuração de ambas as infrações.
A violação sistemática de princípios estruturantes
A conduta administrativa que autua com base nos arts. 48 e 79 em área declarada como conversível no CAR viola múltiplos princípios estruturantes do direito administrativo. Primeiramente, configura violação flagrante do princípio da vedação ao comportamento contraditório (venire contra factum proprium), instituto que veda à administração pública a adoção de condutas incompatíveis com comportamentos anteriormente adotados.
O Estado, através do decreto 7.830/12, criou sistema normativo que obriga o proprietário rural a declarar com precisão as áreas de uso alternativo do solo como condição para regularização ambiental. Simultaneamente, através da aplicação indiscriminada dos artigos 48 e 79, pune o mesmo proprietário por exercer direitos diretamente decorrentes desta declaração legalmente exigida. Esta contradição sistêmica compromete irreparavelmente a segurança jurídica e a confiança legítima do administrado que busca regularizar sua situação através dos instrumentos oficialmente disponibilizados.
Além disso, a exigência de regeneração em área conversível (art. 48) e a manutenção de embargo em área legalmente utilizável (art. 79) violam os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, na medida em que impõem ao particular ônus administrativos e econômicos desproporcionais ao bem jurídico tutelado. Se determinada área pode, mediante cumprimento de requisitos técnicos, ser legitimamente convertida para uso produtivo, carece de fundamento racional exigir sua prévia regeneração como condição para esta mesma conversão.
A violação ao princípio da eficiência administrativa também é manifesta. As exigências contraditórias geram desperdício de recursos públicos na fiscalização de regeneração desnecessária e na manutenção de embargos juridicamente infundados, sobrecarga do sistema de licenciamento ambiental com processos desnecessários, e descrédito generalizado no sistema sancionador ambiental.
A distinção técnica entre ilegalidade formal e material
A solução dogmaticamente correta reside na distinção fundamental entre ilegalidade formal e ilegalidade material, categoria conceitual consolidada no direito administrativo sancionador. A supressão vegetal sem autorização prévia em área tecnicamente conversível constitui ilegalidade meramente formal, caracterizada pela inobservância de procedimento administrativo sem violação ao bem jurídico substancialmente protegido. Consequentemente, tanto o impedimento à regeneração natural quanto o descumprimento de embargo em tais áreas carecem de fundamento material, configurando sanções desproporcionais e juridicamente inadequadas.
Esta modalidade de ilegalidade é passível de regularização mediante cumprimento superveniente dos requisitos técnicos e legais, não gerando dano irreversível ao bem jurídico tutelado. A punição adequada limita-se à aplicação de sanção pecuniária proporcional à gravidade da infração, sem necessidade de medidas de natureza restitutória que seriam posteriormente desconstituídas pelo próprio sistema normativo, nem de embargos que obstaculizam o exercício de direitos legalmente reconhecidos.
Diversamente, a supressão vegetal em área de maior proteção - APP ou reserva legal - configura ilegalidade material insanável, caracterizada pela violação direta e irreversível do bem jurídico protegido. Nesta hipótese, e somente nesta, justificam-se plenamente tanto a exigência de regeneração natural quanto a manutenção de embargo como formas tecnicamente adequadas de cessação do ilícito e reconstituição do bem jurídico lesado.
Esta distinção não representa mera sutileza acadêmica ou dogmática. Reflete diferença substancial entre conduta contrária a procedimento administrativo (ilegalidade formal) e conduta contrária ao próprio bem jurídico materialmente protegido (ilegalidade material). O direito sancionador ambiental deve ser rigoroso na repressão às condutas materialmente lesivas, mas proporcional na resposta às infrações meramente procedimentais.
Trennepohl é categórico ao estabelecer esta distinção: "Portanto, excetuada a vegetação cuja supressão não é passível de autorização, como a situada em Área de Preservação Permanente, não se deve exigir a recuperação da vegetação suprimida irregularmente quando essa supressão é autorizável, suspendendo-se o embargo [...] e autorizando a utilização da área"2.
O procedimento tecnicamente adequado e suas etapas
O procedimento administrativamente correto para casos de supressão irregular em área conversível envolve sequência lógica e tecnicamente fundamentada de providências que respeitam tanto a finalidade sancionadora quanto a racionalidade sistêmica do ordenamento ambiental.
Primeiramente, impõe-se a atualização do CAR para corresponder fielmente à realidade fática da propriedade, contemplando adequadamente o espaço suprimido como "área de uso alternativo do solo" nos termos do art. 6º do decreto 7.830/12. Esta providência não constitui artifício para escapar da responsabilização, mas cumprimento de obrigação legal expressa de manter atualizadas as informações cadastrais.
Em segundo lugar, exige-se o cumprimento integral das obrigações de reposição florestal previstas nos arts. 26 e 33 do Código Florestal, mediante plantio em área equivalente ou recolhimento ao fundo específico nos termos da regulamentação estadual pertinente. Esta providência garante que a supressão, ainda que em área conversível, seja compensada através de reposição em local adequado.
Finalmente, deve ser instaurado processo regular de autorização para uso alternativo do solo perante o órgão ambiental competente, cumprindo-se todas as exigências técnicas, documentais e procedimentais estabelecidas na legislação aplicável. Este processo deve incluir a demonstração da averbação da reserva legal, estudos de impacto quando exigíveis, e demais condicionantes técnicas pertinentes.
Trennepohl esclarece que "Depois, mediante processo regular de autorização, deve ser verificado se existe viabilidade técnica e legal de autorizar a supressão caso ela tenha sido requerida na forma estabelecida. Não existindo restrições técnicas ou legais à concessão da autorização e satisfeitas as demais exigências formais, como a averbação da Reserva Legal, o embargo aplicado como sanção deve ser suspenso, permitindo-se o aproveitamento da área para as atividades originalmente previstas"3.
Verificada a viabilidade técnica e legal da autorização, satisfeitas integralmente as exigências formais e materiais, os embargos aplicados com base nos arts. 48 e 79 devem ser necessariamente suspensos, permitindo-se o aproveitamento regular da área para as atividades produtivas originalmente previstas. Esta solução preserva adequadamente a finalidade punitiva e educativa da sanção ambiental sem criar irracionalidade sistêmica ou violação a princípios estruturantes do direito administrativo.
Implicações práticas e segurança jurídica
A aplicação correta desta distinção gera implicações práticas relevantes para a segurança jurídica do setor produtivo e a efetividade do sistema de proteção ambiental. Proprietários rurais que desmataram irregularmente áreas conversíveis devem ter clareza sobre os procedimentos adequados para regularização, evitando-se exigências contraditórias que geram insegurança e descrédito no sistema.
Órgãos ambientais, por sua vez, devem adaptar seus procedimentos internos para distinguir tecnicamente entre supressão em área protegida (exigindo regeneração e embargo) e supressão em área conversível (exigindo apenas regularização procedimental). Esta adaptação otimiza recursos administrativos e confere maior racionalidade ao sistema sancionador, evitando a aplicação sucessiva e contraditória dos arts. 48 e 79 em situações tecnicamente inadequadas.
O sistema de licenciamento ambiental também se beneficia desta racionalização, na medida em que evita sobrecarga desnecessária com processos de autorização para supressão de vegetação artificialmente regenerada. Os recursos técnicos e administrativos podem ser direcionados para análise de casos efetivamente relevantes do ponto de vista ambiental.
Conclusão: a racionalidade sistêmica como imperativo
A impossibilidade jurídica de aplicação dos arts. 48 e 79 do decreto 6.514/2008 em áreas passíveis de conversão para uso alternativo do solo não representa benevolência inadequada com infratores ambientais ou flexibilização indevida da proteção ambiental. Traduz-se em aplicação tecnicamente correta e sistematicamente coerente do ordenamento ambiental brasileiro, respeitando rigorosamente os limites estabelecidos pelo legislador e os princípios estruturantes do direito administrativo sancionador.
O direito ambiental deve ser rigoroso e efetivo na proteção dos bens jurídicos tutelados, mas também racional e proporcional na aplicação de suas sanções. Deve punir severa e exemplarmente as condutas efetivamente lesivas ao meio ambiente, mas respeitar escrupulosamente os espaços de liberdade econômica deliberadamente delimitados pelo ordenamento jurídico.
A correta aplicação desta distinção fortalece estruturalmente o sistema de proteção ambiental ao torná-lo previsível, coerente e tecnicamente fundamentado, estimulando a adesão voluntária dos proprietários rurais aos instrumentos de regularização disponibilizados pelo Código Florestal. Sistema sancionador verdadeiramente eficaz é aquele que combina adequadamente severidade com racionalidade, punição exemplar com previsibilidade procedimental, proteção ambiental rigorosa com segurança jurídica para o setor produtivo.
A superação deste paradoxo normativo contribui decisivamente para a consolidação de modelo de desenvolvimento sustentável que compatibiliza proteção ambiental efetiva com atividade econômica responsável, objetivo fundamental da ordem constitucional brasileira e finalidade última do direito ambiental contemporâneo.
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1 TRENNEPOHL, Terence. Infrações contra o meio ambiente: multas, sanções e processo administrativo. 4. ed. Salvador: Juspodivm, 2011, p. 244.
2 Ibid., p. 244.
3 Ibid., p. 244.
BRASIL. Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Diário Oficial da União, Brasília, 13 fev. 1998.
BRASIL. Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012. Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa. Diário Oficial da União, Brasília, 28 maio 2012.
BRASIL. Decreto nº 6.514, de 22 de julho de 2008. Dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente. Diário Oficial da União, Brasília, 23 jul. 2008.
BRASIL. Decreto nº 7.830, de 17 de outubro de 2012. Dispõe sobre o Sistema de Cadastro Ambiental Rural. Diário Oficial da União, Brasília, 18 out. 2012.
TRENNEPOHL, Curt. Infrações Ambientais. Comentários ao Decreto 6.514/08. São Paulo. Thomson Reuters, 2025, p. 244.