Ultimamente, temos notado um fenômeno interessante, para não dizer preocupante: embargos lavrados há mais de uma década permanecem vigentes, gerando autuações sucessivas por descumprimento e impedimento à regeneração natural. A perpetuação dessas medidas decorre não da má-fé do administrado, mas da impossibilidade estrutural de regularização e da recalcitrância do Ibama em reconhecer as falhas estruturais dos Estados.
Dentre outros problemas, estão as questões fundiárias complexas, a não implementação do Programa de Regularização Ambiental previsto no Código Florestal e a inércia administrativa crônica dos órgãos ambientais criam verdadeiro limbo jurídico. O proprietário rural vê-se encurralado: não pode regularizar porque o Estado não oferece os instrumentos prometidos pela lei, mas permanece sob o jugo de medida restritiva que afronta os direitos constitucionais de propriedade e livre iniciativa.
Este cenário revela distorção fundamental na aplicação do embargo ambiental, instituto que, concebido como medida cautelar destinada à cessação imediata de ilícitos em curso, transmuta-se em sanção perpétua dissociada de sua finalidade legal. A análise da natureza cautelar do embargo e seus requisitos essenciais torna-se, portanto, imperativa para delimitar os contornos legítimos de sua aplicação.
A natureza jurídica híbrida-evolutiva do embargo ambiental
O embargo ambiental, como instrumento administrativo de intervenção estatal em propriedade rural, apresenta traços característicos de medida cautelar, embora sua natureza jurídica seja mais complexa, configurando também sanção imediata a partir de sua aplicação. Sobre a sua cautelaridade, ela se manifesta-se quando o embargo é aplicado no momento da constatação da infração, antes da conclusão do processo administrativo sancionador, visando a prevenção e cessação de danos ambientais imediatamente.
A doutrina de Direito Administrativo sancionador reconhece que as medidas cautelares administrativas são caracterizadas pela urgência e excepcionalidade, justificando-se pela necessidade de pronta intervenção estatal antes mesmo da conclusão do devido processo legal1. No caso específico do embargo ambiental, essa cautelaridade fundamenta-se no art. 101, § 1º do decreto 6.514/08, que estabelece que as medidas administrativas "têm como objetivo prevenir a ocorrência de novas infrações, resguardar a recuperação ambiental e garantir o resultado prático do processo administrativo"2.
Essa função preventiva é reforçada pelo art. 108 do mesmo decreto, ao determinar que o embargo tem por objetivo "impedir a continuidade do dano ambiental, propiciar a regeneração do meio ambiente e dar viabilidade à recuperação da área degradada"3. Trata-se, portanto, de medida que visa acautelar o bem jurídico tutelado - o meio ambiente ecologicamente equilibrado - diante de situações de risco iminente ou danos em curso.
O embargo ambiental apresenta caráter híbrido-evolutivo, não constituindo medida puramente cautelar ou sancionatória. Sua aplicação imediata pelo agente fiscalizador evidencia a dimensão cautelar destinada a impedir a continuidade do ilícito, mas produz simultaneamente restrições concretas ao Direito de Propriedade que perduram além da fase inicial do processo administrativo, configurando também uma sanção imediata. Esta dualidade encontra respaldo na própria práxis administrativa, que a partir da aplicação do embargo também pune a continuidade das atividades por meio do art. 48, 66 e 79, todos do decreto 6.514/08 mesmo antes da conclusão do feito sancionatório.
Esta dupla natureza foi reconhecida pelo TRF da 1ª região que, em diversos julgados, tem interpretado o embargo como medida que, embora aplicada cautelarmente em um primeiro momento, mantém vinculação ao processo administrativo principal, estando sujeita "à confirmação pela autoridade julgadora"5.
2. Os requisitos essenciais da cautelaridade
2.1. Fumus boni iuris: A exigência de probabilidade do direito
O fumus boni iuris, como requisito essencial para a imposição legítima do embargo ambiental, traduz-se na verossimilhança das alegações ou na "fumaça do bom direito" que justifica a intervenção imediata da Administração Pública. No âmbito do Direito Ambiental sancionador, este requisito materializa-se na constatação prévia de indícios suficientes de materialidade e autoria da infração, que fundamentam a aplicação da medida cautelar.
O art. 16, § 1º do decreto 6.514/08 evidencia essa exigência ao determinar que "o agente autuante deverá colher todas as provas possíveis de autoria e materialidade, bem como da extensão do dano, apoiando-se em documentos, fotos e dados de localização, incluindo as coordenadas geográficas da área embargada"6. Esta previsão normativa estabelece que a imposição do embargo não pode ocorrer com base em meras suposições ou sem demonstração mínima do ilícito ambiental.
Édis Milaré, em sua análise sobre o tema, reforça que as medidas acautelatórias em matéria ambiental "só devem ser aplicadas em caráter excepcional, nos casos em que a sua procrastinação importar em iminente risco de eclosão ou de agravamento do dano ambiental"7. Este entendimento evidencia que, mesmo em sua feição cautelar, o embargo exige a demonstração de ilícito concreto ou iminente, não se legitimando como medida preventiva genérica.
Aqui reside um ponto crucial: os elementos constitutivos do ilícito administrativo ambiental, incluindo a demonstração do nexo causal entre a conduta do administrado e o dano constatado, são pressupostos indispensáveis para a caracterização do fumus boni iuris. Esta compreensão é especialmente relevante em situações em que o dano decorre de eventos naturais ou de ações de terceiros sem contribuição do proprietário8.
A jurisprudência tem se consolidado no sentido de que, ausente este requisito, o embargo deve ser afastado. O TRF da 1ª região, em diversos julgados, tem invalidado embargos impostos sem a demonstração adequada do nexo causal entre a conduta do proprietário e o dano ambiental9, já que aí a probabilidade do direito estaria comprometida.
A prática administrativa ambiental revela casos concretos em que a probabilidade do direito é comprometida por deficiências probatórias, como embargos e autuações baseados exclusivamente em imagens de satélite. Esta modalidade de prova, embora útil para a verificação da ocorrência de alteração da cobertura vegetal, é insuficiente por si só para demonstrar o elemento subjetivo necessário à responsabilização administrativa.
2.2. Periculum in mora e a exigência de contemporaneidade
O periculum in mora, como segundo requisito essencial para a imposição legítima do embargo ambiental em sua feição cautelar, traduz-se no perigo da demora ou no risco de dano irreparável caso a medida não seja adotada imediatamente. Este requisito está intrinsecamente ligado à contemporaneidade do ilícito, exigindo que a situação de risco seja atual e não meramente histórica ou potencial.
O embargo exige contemporaneidade entre o ilícito e sua imposição, destinando-se exclusivamente a paralisar atividades degradadoras em curso. Sua natureza acautelatória não admite transmutação em instrumento coercitivo de reparação civil - função própria da ação civil pública - tampouco se justifica quando aplicado sobre degradações pretéritas já estabilizadas, desprovidas do requisito essencial do periculum in mora.
O art. 101, § 1º do decreto 6.514/08 evidencia esta exigência ao estabelecer que as medidas administrativas têm como objetivo "prevenir a ocorrência de novas infrações, resguardar a recuperação ambiental e garantir o resultado prático do processo administrativo"10.
A vinculação do periculum in mora ao ilícito, e não simplesmente ao dano, tem fundamento técnico-jurídico relevante. Observa-se, com frequência, que órgãos ambientais, valendo-se de tecnologias de monitoramento remoto, aplicam embargos ambientais concomitantemente à autuação por infrações administrativas envolvendo desmatamento ilegal, mesmo quando decorrido lapso temporal significativo entre a supressão vegetal e a fiscalização. Tal procedimento configura evidente atecnia administrativa, pois ausente o requisito da contemporaneidade que legitima a medida acautelatória.
Luiz Guilherme Marinoni e Sérgio Cruz Arenhart são certeiros em dizer que a tutela cautelar está atrelada ao perigo de dano, havendo, deste modo, relação de temporariedade11. No caso, o perigo de dano é do ilícito em curso, e não do dano já consumado.
O TRF da 4ª região tem reconhecido esta inadequação temporal:
"O decurso de mais de seis anos entre a consolidação do dano e a autuação fiscalizatória da Autarquia Ambiental permite retirar do termo de embargo cautelar a urgência necessária para sua aplicação"12.
Quando a intervenção irregular ocorreu antes de 22/7/08 e a área já se encontra estabilizada com uso alternativo do solo, inexiste o periculum in mora que justificaria a imposição ou manutenção do embargo como medida cautelar. Nestas situações, o próprio legislador estabeleceu regime específico de regularização por meio do PRA - Programa de Regularização Ambiental, reconhecendo implicitamente a ausência de urgência que demandaria medidas restritivas imediatas.
3. A cláusula rebus sic stantibus e os limites temporais do embargo
A natureza híbrida do embargo ambiental submete-o, quando aplicado cautelarmente, ao princípio rebus sic stantibus - a necessidade de que as circunstâncias permaneçam as mesmas para justificar a manutenção da medida. Esta sujeição revela-se através de três manifestações temporais distintas que comprometem sua legitimidade.
A primeira situação: Demora no julgamento administrativo
Configura-se quando o processo administrativo permanece sem julgamento por período desarrazoado. O TRF da 1ª região reconheceu esta distorção ao decidir que "a manutenção do embargo por período superior a quatro anos sem a conclusão dos processos administrativos" viola os princípios da razoável duração do processo, da proporcionalidade e da eficiência administrativa13.
Como observa o juiz Federal João Paulo Pirôpo de Abreu: "O princípio da razoável duração do processo, previsto no art. 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal, impõe à Administração Pública o dever de decidir em prazo razoável. Nos termos do art. 49 da Lei nº 9.784/99, a Administração deve proferir decisão no prazo de 30 dias após a conclusão da instrução"14.
Em outro julgado relevante, o Tribunal entendeu que “O decurso excessivo de tempo sem conclusão do processo administrativo, aliado à ausência de fundamento jurídico atual para manutenção da medida restritiva, impõe o levantamento do embargo, sob pena de violação aos princípios da legalidade, razoabilidade e segurança jurídica. Consoante precedentes deste Tribunal, "a demora excessiva e injustificada da Administração na conclusão do processo administrativo permite o levantamento do termo de embargo incidente sobre a atividade do autuado, o qual não pode ficar à mercê do Poder Público, sem definição de sua situação em prazo razoável.” (TRF1 - AC 1004549-70.2021.4.01.3901, DESEMBARGADOR FEDERAL ALEXANDRE MACHADO VASCONCELOS, QUINTA TURMA, PJe 16/05/2025).
A segunda situação: Ausência de contemporaneidade entre dano e autuação
Manifesta-se quando decorre lapso temporal significativo entre a ocorrência do dano ambiental e a imposição do embargo. O TRF-4 reconheceu esta inadequação ao analisar caso em que "o decurso de mais de dois anos entre a consolidação do dano e a autuação fiscalizatória da Autarquia Ambiental permite retirar do termo de embargo cautelar a urgência necessária para sua aplicação"15.
Esta compreensão fundamenta-se no conceito de Raphael Parseghian Pasqual, para quem "a cláusula rebus sic stantibus permite a revisão de um ato ou medida quando as circunstâncias que o fundamentaram se alteram"16. A passagem do tempo entre o dano e a autuação constitui alteração relevante que esvazia o caráter urgente da medida cautelar.
A terceira situação: Inadequação da medida para recuperação ambiental e ausência de risco de agravar os danos ao meio ambiente
Ocorre quando o embargo é mantido indefinidamente em áreas cuja recuperação demanda intervenção ativa, não mera abstenção. O TRF-4 esclareceu que "para a efetiva recuperação da área sub judice, não basta a cessação da ação degradadora, sendo necessária a adoção de providências concretas para a recomposição da vegetação local"17.
Ainda. “O embargo de obra ou atividade degradante ou poluidora pode ser imposto como medida de natureza cautelar, quando houver risco de a continuidade do empreendimento agravar os danos ao meio ambiente e for necessário à regeneração ou recuperação da área afetada, conforme a inteligência do art. 51 da Lei nº 12.651/12. No entanto, no caso em tela, não houve por parte da autoridade administrativa indicação de riscos de agravamento dos danos ou de que a manutenção da atividade impossibilite a recuperação posterior da área cuja vegetação fora suprimida. Adequada, portanto, a suspensão do embargo ambiental nº 21574E, até que sobrevenha sentença neste feito" (TRF da 4ª região, AI 5045148-33.2019.4.04.0000, 4ª turma, relator desembargador Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, julgado em 6 de maio de 2023).
Nesses casos, quando a atividade está há muitos anos consolidada, somente a paralisação da atividade é ineficiente para recuperação da área, sendo necessário medidas específicas de recuperação biota. Esta inadequação revela-se especialmente grave porque o embargo, enquanto medida de abstenção, não impõe obrigações de fazer como replantio ou outras técnicas de recuperação ambiental.
Tais obrigações devem ser buscadas através de instrumentos próprios, como ação civil pública ou termo de ajustamento de conduta. Como observa Daniel Ferreira, "as sanções administrativas devem ser enxergadas como instrumentos da administração para implementação de fins públicos"18 - fins que não se alcançam pela mera paralisação quando a regeneração natural é insuficiente. A manutenção do embargo configuraria, nessa hipótese, sanção pura e simples, sem finalidade alguma, o que é vedado pelo ordenamento.
Lázaro Roberto Moreira Lima e Patrícia Vieira sintetizam: o princípio rebus sic stantibus pressupõe que "as coisas devam permanecer como estão, enquanto não houver modificação nas situações fático-probatórias"19. Nas três hipóteses identificadas, o elemento temporal altera substancialmente as circunstâncias, tornando o embargo inadequado para seus fins originais.
A jurisprudência consolidada do STJ reforça que medidas restritivas impostas "sem prévio procedimento que conferisse à infratora o direito de defesa" ou mantidas indefinidamente sem eficácia ambiental acarretam invalidade por ofensa ao devido processo legal20. O tempo, portanto, não é mero detalhe procedimental, mas elemento essencial que define a legitimidade e adequação do embargo enquanto medida cautelar ambiental.
4. Implicações práticas e critérios para aplicação legítima
A compreensão adequada da cautelaridade do embargo ambiental impõe critérios objetivos para sua aplicação legítima. É pertinente observar que o Estado dispõe de instrumentos jurídicos adequados para criar o que podemos denominar "estado transgressor do administrado"18 nas hipóteses em que o poder punitivo originário tenha sido alcançado pela prescrição.
Para tanto, basta a expedição de notificação administrativa que exija a apresentação da documentação autorizativa da supressão vegetal pretérita. Inexistente tal documentação, configura-se nova infração, contemporânea à fiscalização, por impedimento à regeneração natural (art. 48, decreto 6.514/08) ou exercício de atividade sem licença ambiental válida (art. 66, decreto 6.514/08), legitimando a imposição do embargo e da correspondente multa simples.
Importante ressaltar que o próprio art. 48 do decreto 6.514/08 exige, para sua aplicação fora das hipóteses de unidades de conservação, áreas especialmente protegidas, reserva legal ou área de preservação permanente, que a área de regeneração tenha sido formalmente "indicada pela autoridade ambiental competente". Trata-se de elementar normativa que condiciona a tipicidade da infração à prévia notificação administrativa.
Flávio Garcia Cabral afirma que "as medidas cautelares devem atender aos requisitos da instrumentalidade, provisoriedade, revogabilidade e urgência, vinculando-se sempre à finalidade de resguardar a utilidade do processo principal"19.
O STJ estabeleceu que quando o embargo é imposto "sem prévio procedimento que conferisse à infratora o direito de defesa", de modo a paralisar atividades já realizadas há tempos, acarreta sua invalidade por ofensa ao art. 5º, inciso LV, da CF/8820.
Conclusão
A análise da cautelaridade do embargo ambiental revela a necessidade urgente de revisão das práticas administrativas que perpetuam medidas restritivas dissociadas de sua finalidade legal. O embargo, concebido como instrumento cautelar destinado à cessação imediata de ilícitos em curso, não pode transmutar-se em sanção perpétua que afronta direitos fundamentais sem proporcionar efetiva proteção ambiental.
A legitimidade do embargo vincula-se inexoravelmente aos requisitos do fumus boni iuris e periculum in mora, este último necessariamente atrelado à contemporaneidade do ilícito. A aplicação da cláusula rebus sic stantibus impõe limites temporais claros, impedindo que a inércia administrativa transforme medida urgente em restrição permanente.
A harmonização entre proteção ambiental efetiva e segurança jurídica exige que o Estado abandone práticas burocráticas que mantêm embargos por décadas sem julgamento definitivo ou possibilidade real de regularização. Somente assim o embargo ambiental cumprirá sua verdadeira função: instrumento célere e eficaz de proteção ambiental, não mecanismo de perpetuação de insegurança jurídica no campo.
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1 A natureza cautelar das medidas administrativas preventivas é amplamente reconhecida pela doutrina administrativista.
2 BRASIL. Decreto nº 6.514, de 22 de julho de 2008. Dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente.
3 Ibidem.
4 A prática administrativa do Ibama reconhece esta dupla natureza do embargo em diversos procedimentos internos.
5 TRF-1, AI 1031823-67.2024.4.01.0000, JUIZ FEDERAL TÁRSIS AUGUSTO DE SANTANA LIMA, PJe 08/01/2025..
6 BRASIL. Decreto nº 6.514, de 22 de julho de 2008, art. 16, § 1º.
7 MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021.
8 A responsabilidade no direito administrativo sancionador ambiental exige a demonstração do nexo causal.
9 TRF1. 0000887-78.2016.4.01.3000, DESEMBARGADORA FEDERAL ROSANA NOYA ALVES WEIBEL KAUFMANN, TRF1 - DÉCIMA-SEGUNDA TURMA, PJe 30/04/2025 e 1005029-35.2022.4.01.3603, DESEMBARGADOR FEDERAL ALEXANDRE JORGE FONTES LARANJEIRA, TRF1 - DÉCIMA-SEGUNDA TURMA, PJe 09/06/2025.
10 BRASIL. Decreto nº 6.514, de 22 de julho de 2008, art. 101, § 1º.
11 MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Sérgio Cruz. Curso de Processo Civil. São Paulo: RT, 2019.
12 TRF4, AG 50018172520244040000 RS, Rel. Rogério Favreto, 3ª Turma, j. 08/02/2024.
13 TRF1, AC 1004156-40.2019.4.01.3603, Rel. Des. Federal Eduardo Filipe Alves Martins, 5ª Turma, j. 17/12/2024.
14 PASQUAL, Raphael Parseghian. A cláusula rebus sic stantibus no direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2020.
15 LIMA, Lázaro Roberto Moreira; VIEIRA, Patrícia. Direito Administrativo Sancionador. Belo Horizonte: Fórum, 2021.
16 TRF1, AC 1000332-44.2017.4.01.3603, Rel. Des. Federal Jirair Aram Meguerian, j. 23/07/2020.
17 FERREIRA, Daniel. Sanções Administrativas. São Paulo: Malheiros, 2019.
18 Conceito desenvolvido para designar a situação jurídica do administrado sujeito a novo ilícito por descumprimento de obrigação legal.
19 CABRAL, Flávio Garcia. Medidas Cautelares no Processo Administrativo. São Paulo: RT, 2018.
20 STJ. 2ª Turma. AgRg no AREsp 287.659/RS. Rel. Ministro OG Fernandes. Julgado em 07/08/2014. DJe 15/08/2014.