O uso inadvertido de estruturas societárias de associações e cooperativas para burlar a lei de incorporação imobiliária (lei 4.591/1964)

1. Do contexto histórico e socioeconômico da criação da lei de incorporação imobiliária (lei 4.591/1964)

É de conhecimento público que o sistematizador e criador da lei foi Caio Mário da Silva Pereira. Empresas aventureiras, movidas pela pressa ou pela ganância, passaram a lançar empreendimentos imobiliários sem qualquer lastro jurídico ou econômico, nas primeiras décadas do século XX. Muitas dessas obras sequer chegaram ao fim, deixando apenas “esqueletos de concreto”¹ que consumiram a poupança de milhares de famílias e marcaram, de forma sombria, a desorganização do setor imobiliário.

Nesse ambiente conturbado, marcado por instabilidade política, econômica e social, o mercado imobiliário tornou-se terreno fértil para frustrações e perdas irreparáveis. Foi nesse contexto de desordem que o governo recorreu à inteligência visionária de Caio Mário da Silva Pereira. Coube a ele a missão de elaborar um marco normativo capaz de restaurar a confiança e impor disciplina ao setor². O resultado foi a lei 4.591/1964.

Prefaciando a 2ª edição de sua obra em 1969, o professor Caio Mario da Silva Pereira esclarecia que:

Com o agravamento do problema habitacional, a superposição de unidades residenciais, profissionais e comerciais e a proliferação crescente de edifícios em regime condominial nas capitais e no interior, todos estavam conscientes da necessidade de um provimento urgente, de vez que a disciplina legal da matéria se limitava ao dec. 5.481, de 25 de junho de 1928, com as alterações superficiais que lhe trouxeram o dec.-lei 5.234/1943 e a lei 285/1948. Contrastava com o alto padrão técnico da indústria de construção civil a estagnação legislativa. O arquiteto superara o legislador. Multiplicavam-se os conflitos, que um sistema legal desaparelhado não lograva desatar. [...]

A nova lei reguladora do Condomínio e Incorporações veio preencher lacuna sempre lamentada e imprimir sistema e ordem à matéria. Todos sentiam a falta, todos reclamavam. E a todos veio a nova lei atender³.

Neste mesmo sentido é a doutrina de Arnaldo Rizzardo:

O tratamento legislativo, no Brasil, sobre a incorporação imobiliária teve incremento através da lei 4.591/1964. Houve modificações pela lei 4.864/1965, e, dentre outros diplomas, pela lei 10.931/04. Antes da lei 4.591/1964, não existia um ordenamento que tratasse com abrangência a incorporação imobiliária em imóveis. O regramento existente resumia-se no decreto 5.481/1928, regulamentando os prédios de mais de cinco andares, construídos com cimento armado e divididos em apartamentos ou escritórios isolados de, no mínimo, três peças cada, e prevendo que se constituíssem por unidades autônomas, averbadas no registro imobiliário, permitida a alienação isolada. Surgiram alterações com o decreto-lei 5.243/1943, e com a lei 285/1945, mais atinente à venda de partes das edificações já com dois ou mais pavimentos e à sua ocupação⁴.

Retomar o contexto da criação da lei de incorporação imobiliária é essencial para compreender os motivos de sua edição. À época, a ausência de normas específicas e a obsolescência de diplomas vigentes fomentavam obras mal conduzidas, litígios crescentes e insegurança jurídica, sobretudo nas incorporações. A preocupação central residia no impacto desses conflitos sobre a economia popular, o que exigiu uma resposta legislativa destinada a resguardar o adquirente contra incorporadores, em especial os inescrupulosos. Nesse cenário, a lei definiu com clareza a figura do incorporador, estabeleceu deveres e responsabilidades e instituiu instrumentos jurídicos que, ao longo dos anos, vêm sendo continuamente atualizados e aperfeiçoados.

Hoje, multiplicam-se empreendimentos que, sob o rótulo de “associações pro-construção” ou ainda “cooperativas habitacionais”, que defendem a não incidência do regime jurídico das incorporações imobiliárias. Essa estratégia, entretanto, não é inócua: tal afastamento do diploma legal, busca escapar das exigências protetivas da lei, notadamente o registro do memorial de incorporação, a publicidade transparente e a responsabilidade objetiva do incorporador.

Tal desvirtuamento é um subterfúgio para mascarar negócios tipicamente empresariais e imobiliários, sob o pretexto de mera união de pessoas com fins não lucrativos e sem, é claro, a incidência do CDC (sic). Como consequência, o consumidor adquirente é lançado em uma relação de extrema vulnerabilidade, assumindo riscos que a lei buscou evitar ao tipificar a atividade de incorporação imobiliária.

Portanto, as razões e preocupações que ensejaram a criação da lei permanecem atual. A norma foi criada e desenvolvida justamente para pôr fim às práticas predatórias que drenavam (e drenam) a economia popular. Permitir que empreendimentos sejam denominados de “associações” ou “cooperativas” para simplesmente escapar da incidência da lei 4.5914/64 seria retroceder a sua ausência em que se favorecia abusos e frustrações.

2. Da força cogente das normas de ordem pública da Lei de Incorporação Imobiliária (lei 4.591/64)

O primeiro ponto a ser enfrentado diz respeito a natureza jurídica e seus elementos jurídicos da figura do incorporador⁵. De conceito criado e desenvolvido pelo próprio professor Caio Mário da Silva Pereira, ipsis litteris:

Um indivíduo procura o proprietário de um terreno bem situado, e incute lhe a ideia de realizar ali a edificação de um prédio coletivo, mas nenhum dos dois dispõe do numerário e nenhum deles tem possibilidade de levantar por empréstimo o capital, cada vez mais vultoso, necessário a levar a termo o empreendimento. Obtém, então, opção do proprietário, na qual se estipulam as condições em que este aliena o seu imóvel. Feito isto, vai o incorporador ao arquiteto, que lhe dá o projeto. O construtor lhe fornece o orçamento. De posse dos dados que lhe permitem calcular o aspecto econômico do negócio (participação do proprietário, custo da obra, benefício do construtor e lucro), oferece à venda as unidades. Aos candidatos à aquisição não dá um documento seu, definitivo ou provisório, mas deles recebe uma “proposta” de compra, em que vêm especificadas as condições de pagamento e outras minúcias. Somente quando já conta com o número de subscritores suficientes para suportar os encargos da obra é que o incorporador a inicia. Se dá sua execução por empreitada, contrata com o empreiteiro; se por administração, ajusta esta com o responsável técnico e contrata o calculista, os operários, o fornecimento de materiais etc.⁶

Toda essa menção e digressão mostram-se mais que necessárias, pois nos reconduzem ao cerne da controvérsia: estamos diante de empreendimentos que, para escapar dos elementos identificadores da lei 4.591/1964, insistem em se apresentar com meras “associações civis” ou “cooperativas”, quando, na verdade, é incorporação na medida em que desenvolve atividade empresária e por “quem exerce profissionalmente atividade econômica organizada para a produção ou a circulação de bens ou de serviços”⁷.

Mas essa tentativa de travestir incorporações em “associações” ou “cooperativas” não é nova, em que se escondem em esquemas societários e pseudojurídicos em que os riscos são transferidos integralmente aos “cooperados” ou “associados” (verdadeiros adquirentes), que falaciosamente defendem: não possuir legitimidade passiva, pela inexistência de cadeia de consumo entre as partes; a inaplicabilidade do CDC; a vinculação dos cooperados às decisões tomadas em assembleia-geral; que o ato cooperativo não se confunde com contrato de compra e venda; a impossibilidade de outorgar a escritura do imóvel por ausência de especialidade objetiva do imóvel⁸.

Como dito, o tema não é novo, e o Tribunal da Cidadania, o STJ já tem pacífica jurisprudência no sentido de que "As normas de proteção aos direitos do consumidor são aplicáveis aos empreendimentos habitacionais promovidos pelas sociedades cooperativas, consoante o disposto na súmula 602/STJ, havendo, portanto, responsabilidade solidária de todos os integrantes da cadeia produtiva ou de fornecimento do serviço, nos termos dos arts. 7º, parágrafo único, 14 e 34 do CDC" (AgInt no AREsp 1.581.700/SP, relator ministro RICARDO VILLAS BÔAS CUEVA, 3ª TURMA, julgado em 10/8/2020, DJe de 13/8/2020)⁹.

Há, inclusive, o entendimento de que em casos de desconsideração da personalidade jurídica de tais “cooperativas”, o STJ  aplicou a Teoria menor da desconsideração da personalidade jurídica, adotada pelo CDC¹⁰, em que “o parágrafo 5º do art. 28 do CDC, que adota a teoria menor, [...] exclui a necessidade de preenchimento dos requisitos previstos no caput do art. 28 do CDC permitindo a desconsideração da personalidade jurídica, por exemplo, pelo simples inadimplemento ou pela ausência de bens suficientes para a satisfação do débito” (REsp 1658648/SP, 3ª turma, DJe 20/11/2017)¹¹.

O que se verifica, portanto, é uma estratégia recorrente de manipulação das figuras jurídicas. Assim como as cooperativas mal conduzidas e com pretexto para mascarar verdadeiras incorporações irregulares, as “associações” ou “cooperativas” repetem o padrão: criam a aparência de organização sem fins lucrativos, mas, na prática, atuam como incorporadoras, captando valores, prometendo unidades futuras e contornando exigências legais.

Importa salientar ainda a indisponibilidade e inafastabilidade das normas de ordem pública do CDC, de modo que as partes não possuem legitimidade e poder para, ao seu livre arbítrio, afastá-las. Essa é a lógica consumerista que não se pauta pela vontade exclusiva do fornecedor, mas pela proteção do destinatário final da oferta, vulnerável por definição (art. 4º, I, CDC). Assim, qualquer cláusula, estrutura ou manobra que busque afastar a incidência do CDC revela-se nula de pleno direito¹², porque a indisponibilidade de suas regras constitui salvaguarda coletiva¹³ da sociedade de consumo¹⁴.

Também segue neste sentido os ensinamentos de Antônio Herman Benjamin, Cláudia Lima Marques e Leonardo Roscoe Bessa:

As normas de ordem pública estabelecem valores básicos e fundamentais de nossa ordem jurídica, são normas de direito privado, mas de forte interesse público, daí serem indisponíveis e inafastáveis através de contratos. O CDC é claro, em seu art. 1.º, ao dispor que suas normas se dirigem à proteção prioritária de um grupo social, os consumidores, e que se constituem em normas de ordem pública, inafastáveis, portanto, pela vontade individual. São normas de interesse social, pois as leis de ordem pública são aquelas que interessam mais diretamente à sociedade que aos particulares, daí poderem encontrar aplicação ex officio, em especial como a sanção do CDC é a da nulidade taxativa absoluta (art. 128, in fine, do CPC c/c o parágrafo único do art. 168 e art. 166, VII, do CC/02)¹⁵.

A doutrina especialidade do professor Melhim Namem Chalhub ensina que:

O sistema de proteção dos adquirentes de unidades imobiliárias no regime das incorporações sustenta-se nos mesmos princípios do sistema de proteção dos consumidores em geral, e ambos encontram fundamento, basicamente, nos princípios constitucionais da isonomia, do devido processo legal e da garantia da propriedade privada, observada sua função social, os quais, por sua vez, inspiram-se nos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa (art. Io, III e IV), fundados no desenvolvimento humano e na dignidade da pessoa humana (arts. 5o XXII e XXIII, e 170)¹⁶.

Portanto, a tentativa de transformar negócios essencialmente de consumo (como são as aquisições em incorporações imobiliárias) em relações civis comuns, invocando-se o art. 53 do CC, não passa de artifício retórico que ignora toda a incidência obrigatória das normas consumerista.

E esse caráter de proteção do adquirente não passa despercebido pela lei 4.591/1964, na medida em que introduziu a responsabilidade do incorporador e dos profissionais envolvidos no negócio¹⁷, além de inúmeros instrumentos e ferramentas de proteção ao adquirente.

A começar pelo necessário registro da incorporação imobiliária na matrícula do terreno onde se erguerá a edificação, nos termos do art. 32 da lei 4.591/1964 e também pelo art; 167, I, n. 17, da lei 6.015/1973, que “sequer é permitida que se faça a oferta pública das unidades integrantes da futura edificação. Realmente, para que seja possível a comercialização de um condomínio na planta ou em construção, é indispensável que seja realizado o registro da incorporação imobiliária”¹⁸, em que incorporador formulará tal requerimento acompanhado de vários documentos¹⁹.

O registro, portanto, na matrícula do imóvel, da incorporação imobiliária estabelece e vincula as frações ideais do terreno às futuras unidades autônomas que serão construídas, responsabilizando o incorporador pela entrega, em prazo certo, pelo preço e pelas condições de entrega da obra concluída. Assim, ato declaratório que visa discriminar e individualizar as diversas espécies de áreas que comporão a edificação.

O § 3º do art. 32 da lei 4.591/1964 impõe que:

§ 3º O número do registro referido no § 1º, bem como a indicação do cartório competente, constará, obrigatoriamente, dos anúncios, impressos, publicações, propostas, contratos, preliminares ou definitivos, referentes à incorporação, salvo dos anúncios "classificados".

Ao tratar do assunto em especial parecer o professor Melhim Namem Chalhub aduz que:

Com efeito, o registro, em Cartório de Registro de Títulos e Documentos, do estatuto de uma associação “para fins não econômicos” não produz os efeitos jurídicos assegurados pela lei 4.591/1964, destacadamente a identificação das frações ideais do terreno como objeto de direito real de propriedade; ademais, o estatuto não é dotado da efetividade necessária ao cumprimento de deveres previstos nos arts. 32, § 3º, 35, § 4º, 35-A, XI, da lei 4.591/1964, que exigem a divulgação do número do registro do Memorial de Incorporação, sua indicação na “carta-proposta” e no “documento de ajuste preliminar” e, ainda, nos contratos de venda, promessa de venda e/ou no contrato de construção²⁰.

E neste ponto, o próprio Caio Mário da Silva Pereira salientou que:

A grande inovação advinda do regime instituído na lei 4.591, de 16 de dezembro de 1964, foi ter erigido os direitos dos adquirentes de unidades em direitos reais. Com efeito, determinando o registro da incorporação, após o exame da documentação apresentada ao Oficial (art. 32, § 1.º) e estabelecendo que os contratos de compra- e venda, promessa de venda, cessão ou promessa de cessão de unidades autônomas, serão averbados à margem deste registro, elevou a nova lei os direitos dos adquirentes à categoria de iura in re. (destaques do autor)²¹.

E esse aspecto se mostra deveras relevante, pois o Direito registral imobiliário tem por objeto a publicidade da propriedade de bens imóveis e de outros direitos reais imobiliários, visando à proteção dos titulares de tais direitos reais (publicidade estática) e também a garantia do tráfico jurídico dos bens imóveis (publicidade dinâmica)²². Destarte, a razão de ser do Direito registral é diminuir o risco dos adquirentes de imóveis ou direitos a eles relativos, por meio de uma maior segurança jurídica no tráfico imobiliário e, consequentemente, diminuindo os custos da transação e contribuindo para a diminuição de litígios envolvendo imóveis.

Luiz Guilherme Loureiro nos lembra que:

Nos negócios jurídicos entre vivos, aquele que obtém um título que lhe concede a propriedade ou um direito real sobre imóvel tem que registrar este documento para que possa se tornar titular do direito real em questão (sistema de título e modo). Sem o registro ele apenas é titular de um direito pessoal, pois os direitos reais imobiliários apenas se constituem, se transferem, se modificam ou se extinguem pelo registro do título (art. 1.245, CC). Nos atos causa mortis, o registro é necessário para que o direito real possa ser oponível erga omnes e mesmo no caso de aquisição originária da propriedade, o registro da sentença que declara a usucapião é um ônus para que o proprietário possa exercer a faculdade de dispor²³.

A proteção conferida pela lei 4.591/1964 aos adquirentes não se limita ao âmbito civil, alcançando também a esfera penal. O art. 66, inciso I²⁴, tipifica como contravenção penal a conduta do incorporador que negocia unidades autônomas sem a prévia apresentação e arquivamento, no cartório de registro de imóveis, dos documentos exigidos pelo art. 32 da própria lei.

Com efeito, importa salientar que a preocupação com a proteção do adquirente não nasce com o advento do CDC em 1990, mas remonta a um passado muito anterior. O decreto-lei 58/1937 já representava marco importante nessa trajetória ao conferir maior segurança aos compromissários compradores. À época, os contratos de compromisso de compra e venda, inclusive os que tinham por objeto lotes de terreno, encontravam-se submetidos ao art. 1.088 do CC de 1916, que autorizava às partes arrepender-se antes da assinatura da escritura definitiva.

Tal previsão fragilizava o adquirente, sobretudo em negociações de lotes de terreno, uma vez que, mesmo após efetuar pagamentos, permanecia exposto à possibilidade de frustração do negócio, caso o alienante optasse por não prosseguir com a escritura definitiva. O decreto-lei 58/1937, diante desse cenário de insegurança, tornar irretratável o compromisso de compra e venda, afastando o risco de desistência unilateral.

A partir dessa inovação, o compromissário comprador passou a gozar de direito subjetivo à adjudicação compulsória da escritura definitiva, desde que concluído o pagamento. Trata-se, assim, de diploma legal que inaugurou uma proteção efetiva ao adquirente, antecipando em mais de meio século a lógica que mais tarde viria a ser consolidada pelo CDC.

3. Conclusões

Diante de todo o exposto, resta evidenciado que as denominadas “associações” ou “cooperativas” configuram verdadeira simulação jurídica, concebida para mascarar atividades tipicamente empresariais de incorporação imobiliária. Sob o pretexto de mera associação civil ou cooperativa sem fins lucrativos, tais entidades reproduzem todos os elementos da incorporação previstos na lei 4.591/1964: a captação de recursos de terceiros, a promessa de entrega futura de unidades autônomas, a gestão centralizada do empreendimento e a utilização de massivas estratégias de marketing voltadas à captação do público.

A análise legislativa, doutrinária e jurisprudencial demonstra de forma inequívoca que tais práticas não se enquadram na moldura de meras associações ou cooperativas, mas sim no regime jurídico especial das incorporações imobiliárias. Não há como afastar a incidência obrigatória do art. 32 da lei 4.591/1964, que exige o prévio registro do memorial de incorporação, tampouco a aplicação do CDC, por se tratar de relação de consumo em que o adquirente ocupa posição de vulnerabilidade.

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Referências Bibliográficas

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José Vilton de Jesus Júnior
Mestre em Direito pela Universidade Federal de Sergipe - UFS (2025). Graduado em Direito pela Universidade Federal de Sergipe - UFS (2015). Po´s-Graduado em Direito Imobilia´rio. Po´s-graduado em Direito Tributa´rio. Po´s-graduac¸a~o em Direito Empresarial. Associado do IBRADIM; Associado da Ad Notare. Secretário-geral da Comissa~o de Direito Imobilia´rio, Notarial e Registral da OAB/SE (2022-2027). Advogado.