Introdução e fundamentação teórica
A publicação do Justiça em Números 2025 pelo CNJ renova, ano a ano, a oportunidade de cotejar crenças institucionais com evidência empírica. A edição referente ao ano-base 2024 vai além: confirma o diagnóstico que formulamos na tese (2023) ao evidenciar o recuo do Índice de Conciliação de 12,3% (2023) para 10,4% (2024) - não como um sobressalto conjuntural, mas como materialização de uma tendência de esgotamento do modelo intraprocessual de pacificação brasileiro (BRASIL, 2025). Em termos de política pública, o dado funciona como teste de estresse de uma estratégia que, embora bem-intencionada, não tem alterado o padrão de litigiosidade na escala necessária.
Nossa pesquisa já havia demonstrado, com séries históricas do próprio CNJ, o paradoxo estrutural da política de conciliação intramuros: expansão contínua da rede de CEJUSCs - 2.135 unidades ao final de 2024, tendo a estrutura praticamente quintuplicado em uma década - sem ganho proporcional e sustentado no índice de acordos (BRASIL, 2025). A audiência obrigatória do art. 334 do CPC mostrou-se, na prática, insuficiente para deslocar a cultura da litigiosidade; convertida em ato processual padronizado, ela não antecipa a resolução do conflito, apenas a posterga (SILVA, 2024). Em suma, o Justiça em Números chancela a conclusão teórica: o modelo intramuros atingiu o limite da sua eficiência marginal.
O arcabouço teórico que sustenta esse diagnóstico é o da nova governança pública aplicada ao sistema de justiça: substitui-se a lógica vertical e monopolista por uma arquitetura colaborativa em rede, em que a “Justiça multiportas” deixa de ser catálogo de opções para tornar-se engenharia institucional capaz de endereçar o conflito correto, no foro correto, no tempo correto, preferencialmente antes da judicialização. Essa leitura - já desenvolvida na tese - articula desjudicialização responsável, capilaridade extrajudicial e cooperação interinstitucional como eixos de racionalidade sistêmica (SILVA, 2024).
O CPC/15 representou uma inflexão normativa nesse sentido ao positivar que “o Estado promoverá, sempre que possível, a solução consensual dos conflitos” (art. 3º, §2º) e ao impor o dever de estímulo à conciliação e à mediação (art. 3º, §3º); a lei 13.140/15 disciplinou a atuação extrajudicial, abrindo a via para um ecossistema regulado de resolução de disputas (BRASIL, 2015a; 2015b). O que os números mais recentes demonstram é que faltou política judiciária consequente para instrumentalizar esse desenho fora dos muros: sem filtro pré-processual eficaz e capilarizado, a promessa normativa não se converte em redução de entrada e mudança de comportamento - exatamente o hiato que propomos suprir (SILVA, 2024).
A evidência empírica e o benchmark internacional
A trajetória brasileira de desjudicialização revela um processo de maturação institucional que parte da delegação de atos de jurisdição voluntária - como inventários e divórcios consensuais - e avança para mecanismos extrajudiciais de solução de conflitos com maior densidade normativa, a exemplo da adjudicação compulsória extrajudicial. Essa evolução, teórica e empiricamente debatida em nossa tese, assenta-se na premissa de que o desenho da porta de entrada é determinante para a racionalidade do sistema (SILVA, 2024).
Esse percurso alcançou um ponto de inflexão em fevereiro de 2024, quando o CNJ editou a resolução 547/24, inspirada no entendimento do STF no Tema 1.184, e institucionalizou a tentativa de solução extrajudicial como requisito de procedibilidade nas execuções fiscais (BRASIL, 2024). Trata-se, pela primeira vez em escala nacional, de um filtro pré-processual obrigatório cuja efetividade é mensurável no ano-base seguinte, oferecendo uma prova doméstica de que deslocar a intervenção para o pré-ajuizamento altera o equilíbrio do sistema a favor da eficiência (BRASIL, 2025).
Os dados de 2024 corroboram essa leitura. Houve pico histórico de produtividade, com 44,8 milhões de processos baixados (+19,9%), no mesmo ano em que se verificou o maior volume de casos novos da série, 39,4 milhões. Apesar dessa pressão de demanda, o estoque recuou de 85,2 milhões (fim/2023) para 80,6 milhões (fim/2024), configurando a maior redução de acervo desde 2004. O conjunto dos indicadores afasta a hipótese de melhora apenas aparente e aponta ganho real de eficiência do sistema em 2024 (BRASIL, 2025).
No plano estrutural, a execução fiscal foi o vetor decisivo dessa inflexão: o acervo do segmento recuou 5,5 milhões de processos (–20,6%) e a taxa de congestionamento caiu de 87,3% (2023) para 73,8% (2024). O próprio relatório atribui expressamente o resultado à Política de Eficiência das Execuções Fiscais (Portaria Conjunta 7/2023) e à Resolução CNJ 547/2024, isto é, à filtragem pré-processual. O impacto sistêmico é verificável: sem execuções fiscais, a taxa total de congestionamento do Poder Judiciário passaria de 64,3% para 61,4% (–2,9 p.p.), evidenciando o peso estrutural do filtro (BRASIL, 2025).
Dessa evidência extrai-se uma inferência normativa robusta: filtros pré-processuais - já testados domesticamente nas execuções fiscais - superam o modelo intraprocessual do art. 334 do CPC quanto à capacidade de descongestionamento e contenção do fluxo de entrada. Os números mostram que o sistema responde melhor quando a intervenção ocorre antes do ajuizamento, pois desvia parte do fluxo e potencializa a produtividade em queda de estoque; por contraste, a persistência do filtro intramuros não explica a melhora agregada de 2024. À luz desse quadro, impõe-se a migração legislativa: definir procedibilidade pré-processual, com métricas e governança pelo CNJ, para replicar e expandir o resultado observado a famílias de litígios de massa (BRASIL, 2015a; 2015b; 2025).
No direito comparado, a Itália oferece um benchmark funcional: desde o Decreto Legislativo 28/2010, a mediação pré-processual é condição de procedibilidade para um conjunto relevante de matérias cíveis e comerciais, operada por Organismi di Mediazione credenciados. A taxa de deflexão setorial - disputas que não se convertem em processo - situa-se em torno de 33% nessas matérias, sem pretensão de cobrir o sistema inteiro (ITÁLIA, 2010). Essa experiência não é um convite ao transplante literal, mas um parâmetro de potencial para políticas de Justiça multiportas sob coordenação judicial.
Transposta ao Brasil, a ordem de grandeza do potencial é materialmente significativa. Adotando-se o denominador amplo (total sob CNJ), os 39,4 milhões de casos novos (2024) indicariam um teto teórico de deflexão da ordem de ~13 milhões de processos/ano se, e somente se, o filtro setorial atingisse eficácia comparável e nas matérias elegíveis. Se se preferir o recorte excluindo o STF (34,5 milhões), o teto seria de ~11,4 milhões - ainda assim, um choque de oferta jurisdicional capaz de reconfigurar a dinâmica do acesso à justiça e de concretizar a diretriz legal de solução consensual e de duração razoável do processo (BRASIL, 2015a; 2015b; 2025). A política pública aqui proposta não rompe com o sistema: evolui o dever estatal já positivado, reorientando a filtragem para o momento ideal de solução apoiada do conflito, antes da sua judicialização.
A solução capilarizada, a fundamentação legal e a crítica qualitativa
Se a evidência empírica robustece a superioridade dos filtros pré-processuais, a pergunta já não é se devemos adotá-los, mas onde e como implementá-los com escala, qualidade e governança. A resposta exige reorientar o olhar do Poder Judiciário para a infraestrutura de pacificação mais vasta e acessível do país: o Foro Extrajudicial e sua rede capilarizada (SILVA, 2024).
Infraestrutura e certeza jurídica da presença
Diferentemente de soluções ad hoc, a capilaridade brasileira não é conjectura; é comando legal e fato institucional. A lei 8.935/1994 assegura presença mínima do Registro Civil em todo o território nacional - “em cada sede municipal haverá, no mínimo, um registrador civil das pessoas naturais” (art. 44, §2º), estendendo-se a sedes distritais em municípios de grande extensão (art. 44, §3º) (BRASIL, 1994).
Essa determinação sustenta pontos de acesso em todos os 5.570 municípios e uma rede com 12.512 serventias (ano-base 2024), base física para políticas de acesso ao Justiça multiportas com alcance nacional (BRASIL, 2025). A lei 13.484/17 reforça a vocação pública do Registro Civil ao qualificá-lo como “ofício da cidadania” e autorizar a prestação mediante convênio de outros serviços de interesse público (LRP, art. 29, §3º), criando a janela jurídica para integrações operacionais com o Poder Judiciário (BRASIL, 2017).
Qualidade do consenso e crítica ao virtual indiscriminado
A estagnação dos índices de acordo não decorre apenas de desenho institucional tardio, mas também de um problema qualitativo: a virtualização indiscriminada de sessões, quando transforma técnica relacional em mero rito telemático, empobrece a mediação.
Mediação eficaz depende de rapport, leitura de não-verbal e construção de um ambiente de confiança - dimensões fragilizadas na impessoalidade da tela. A capilaridade dos cartórios permite resgatar a presencialidade qualificada em ambiente neutro e próximo do cidadão, aumentando a probabilidade de acordos genuínos e sustentáveis, sem afastar o uso complementar da ODR quando pertinente (SILVA, 2024).
Viabilidade imediata por convênios
A implementação não depende de reforma constitucional ampla. O arcabouço legal para convênios entre Tribunais e Foro Extrajudicial já existe. A lei 14.711/23 incluiu o art. 7º-A, §3º na lei 8.935/1994, prevendo remuneração da mediação extrajudicial “na forma estabelecida em convênio”; dialoga com o art. 7º, § 5º da mesma lei e com o art. 29, § 3º da LRP, que autoriza convênios para serviços de interesse público (BRASIL, 2023; BRASIL, 1994; BRASIL, 1973).
Em termos de governança, cabe ao Judiciário, como coordenador do sistema multiportas, celebrar tais convênios e vincular a atuação capilarizada aos CEJUSCs, com supervisão, métricas e auditoria, materializando o modelo de nova governança pública defendido na tese (SILVA, 2024).
Desenho de futuro com pluralidade regulada
O direito comparado italiano demonstra a eficácia de múltiplos operadores credenciados sob supervisão estatal (D.Lgs. 28/10), mas a adaptação brasileira já possui rota normativa própria: lei 13.140/15 (mediação) e CPC/15 (art. 167) atribuem aos tribunais o credenciamento de câmaras privadas e o cadastro/fiscalização de mediadores e conciliadores, preservando a coordenação judicial (BRASIL, 2015a; 2015b).
Assim, não se cria um sistema do zero; potencializa-se um ecossistema já regulado pelo Judiciário, com múltiplos prestadores (inclusive escritórios de advocacia atuando como câmaras, observadas vedações de conflito e o art. 167, §5º, CPC), e operação capilarizada ancorada no Foro Extrajudicial (ITÁLIA, 2010; BRASIL, 2015a).
Papel do Parlamento: Procedibilidade e salvaguardas.
Ao Parlamento cabe potencializar o que já existe, instituindo filtro pré-processual obrigatório para famílias de litígios definidas, com exceções (tutelas de urgência, violência doméstica, hipervulnerabilidade, situações legalmente dispensadas). O desenho deve ressignificar o art. 334 do CPC como alternativa (fallback) intraprocessual apenas quando o filtro prévio não ocorrer ou fracassar; padronizar prazos, sigilo, suspensão/interrupção da prescrição e título executivo para acordos; e cravar métricas CNJ (taxa de acordo pré x intra, presencial x online, deflexão real, time-to-agreement, satisfação) para transparência e accountability (BRASIL, 2015a; 2015b; BRASIL, 2025). Tais medidas concretizam os princípios da cooperação (CPC, art. 6º) e da paridade de tratamento (CPC, art. 7º), sem ruptura, mas com evolução institucional orientada por evidência (SILVA, 2024).
Conclusão e chamado à ação
A evidência longitudinal (2014–2024) confirma a insuficiência do filtro intraprocessual do art. 334 do CPC. Em minha tese, demonstrei o paradoxo segundo o qual a expansão dos CEJUSCs não se traduziu em aumento de acordos: os Centros passaram de 362 (2014) para 1.437 (2022), enquanto o Índice de Conciliação caiu de 13,6% (2016) para 12,3% (2022). O Justiça em Números 2025 confirma a tendência decenal: com a estrutura praticamente quintuplicada (na Justiça estadual, 1.851 CEJUSCs em 2024; 2.135 no total do país), o índice agregado recuou de 12,3% (2023) para 10,4% (2024).
O próprio relatório reconhece que, mesmo após a obrigatoriedade da audiência prévia (CPC/15), “não se verifica resultado direto” nas séries históricas. Essa trajetória reforça o diagnóstico: a conciliação intramuros é um filtro tardio e pouco efetivo para reduzir a entrada de novas ações. A resposta adequada exige filtros pré-processuais obrigatórios, operados em rede capilarizada (foro extrajudicial/câmaras credenciadas) sob governança judicial, deslocando o ponto de intervenção para antes do ajuizamento e atacando a cultura da litigiosidade de modo estrutural.
O diagnóstico apresentado pelo "Justiça em Números 2025" é inequívoco e serve como a chancela empírica da análise crítica que desenvolvemos em nossa tese de doutoramento: o modelo brasileiro de conciliação intraprocessual atingiu um ponto de inflexão e de eficácia decrescente. A persistência em um caminho que já demonstra sinais de esgotamento não apenas perpetuará o congestionamento crônico, mas representará uma falha em cumprir a promessa constitucional de uma justiça célere, acessível e justa. A solução, como demonstram as evidências, não está em fazer mais do mesmo, mas em reorientar a estratégia com base nos modelos que funcionam e na infraestrutura que já possuímos.
O sucesso da resolução CNJ 547, com sua expressiva capacidade de reduzir o ajuizamento de execuções fiscais, prova que a adoção de filtros pré-processuais obrigatórios é a ferramenta mais poderosa à nossa disposição. O benchmark italiano, com sua taxa de sucesso de 33% na prevenção de litígios, nos oferece a métrica do potencial transformador dessa abordagem. Não se trata de uma mera hipótese, mas de uma realidade funcional que o Brasil já começou a experimentar com êxito.
A grande vantagem competitiva do sistema brasileiro, no entanto, é a existência de um Foro Extrajudicial com uma rede capilarizada e com presença garantida por lei em cada município do país. As 12.512 serventias extrajudiciais são a infraestrutura pronta para operacionalizar essa nova política de pacificação social, resgatando a qualidade do diálogo através do encontro presencial e superando as barreiras de acesso e os limites técnicos da conciliação virtual.
Portanto, o caminho a seguir é duplo e sinérgico. Cabe ao Poder Judiciário, em uma ação de vanguarda e gestão eficiente, assumir o protagonismo imediato, utilizando o robusto arcabouço legal já existente - notadamente as alterações legislativas mais recentes apresentadas alhures – para firmar convênios e integrar o Foro Extrajudicial à sua política de conciliação. Esta é a materialização da nova governança pública no Poder Judiciário, uma medida pragmática que pode começar a reverter os índices de congestionamento e de conciliação já no próximo relatório.
Ao Parlamento, cabe o papel de consolidar essa política em uma legislação nacional, institucionalizando o filtro pré-processual obrigatório. Esta futura lei não criará um sistema do zero, mas potencializará o ecossistema de solução de conflitos já previsto na lei de mediação e no CPC, que inclui não apenas o Foro Extrajudicial, mas também as câmaras privadas e os advogados-mediadores, todos sob a coordenação e fiscalização do Poder Judiciário.
O "Justiça em Números" nos mostra que o caminho para um Judiciário mais eficiente não passa por mais processos, mas por menos. A solução não é acelerar a esteira, mas reduzir o que entra nela. A resposta, como demonstram a teoria, os números, o direito comparado e a legislação vigente, está na inteligência de usar a estrutura mais poderosa e acessível que o Brasil já possui, na porta de casa de cada cidadão.
_______
BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Justiça em Números 2025: ano-base 2024. Brasília: CNJ, 2025. Seções consultadas: Sumário Executivo; Panorama Geral; Execução Fiscal. Disponível em: https://www.cnj.jus.br/pesquisas-judiciarias/justica-em-numeros/. Acesso em: 12/10/25. CNJ
BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Resolução nº 547, de 22 de fevereiro de 2024. Institui medidas de tratamento racional e eficiente na tramitação das execuções fiscais pendentes no Poder Judiciário, a partir do julgamento do Tema 1.184 da repercussão geral pelo STF. Brasília: CNJ, 2024. Disponível em: https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/5455. Acesso em: 12/10/25. atos.cnj.jus.br
BRASIL. Conselho da Justiça Federal; Conselho Nacional de Justiça; Advocacia-Geral da União; Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional; TRFs. Portaria Conjunta nº 7, de 23 de outubro de 2023. Dispõe sobre procedimentos para racionalizar e aprimorar o fluxo de execuções fiscais. 2023. Disponível em: https://www.cjf.jus.br/cjf/noticias/2023/outubro/cjf-cnj-agu-e-os-seis-trfs-assinam-normativo-para-aprimorar-o-fluxo-de-execucoes-fiscais/SEI_1691240_Portaria_Conjunta_77.pdf. Acesso em: 12/10/25. cjf.jus.br
BRASIL. Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015. Código de Processo Civil. Brasília: Presidência da República, 2015. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm. Acesso em: 12/10/25. Planalto
BRASIL. Lei nº 13.140, de 26 de junho de 2015. Lei de Mediação. Brasília: Presidência da República, 2015. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13140.htm. Acesso em: 12/10/25. Planalto
BRASIL. Lei nº 8.935, de 18 de novembro de 1994. Regulamenta os serviços notariais e de registro. Brasília: Presidência da República, 1994. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8935.htm. Acesso em: 12/10/25. Planalto
BRASIL. Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973. Lei de Registros Públicos. Brasília: Presidência da República, 1973. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6015compilada.htm. Acesso em: 12/10/25. Planalto
BRASIL. Lei nº 13.484, de 26 de setembro de 2017. Altera a Lei nº 6.015/1973 para qualificar os ofícios do Registro Civil como Ofícios da Cidadania e autorizar convênios (art. 29, §3º, LRP). Brasília: Presidência da República, 2017. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/l13484.htm. Acesso em: 12/10/25. Planalto
BRASIL. Lei nº 14.711, de 30 de outubro de 2023. Altera, entre outros diplomas, a Lei nº 8.935/1994 (inserção do art. 7º-A e §3º, mediação extrajudicial remunerada por convênio). Brasília: Presidência da República, 2023. Disponível em: https://legislacao.presidencia.gov.br/ficha/?/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%2014.711-2023=&OpenDocument. Acesso em: 12/10/25. Legislação
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tema 1.184 da Repercussão Geral – RE 1.355.208/SC. Necessidade de tentativa de solução administrativa/conciliatória e protesto como condição para ajuizamento de execução fiscal (tese fixada). Brasília: STF, 2023–2024. Página do tema: https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?classeProcesso=RE&incidente=6291425&numeroProcesso=1355208&numeroTema=1184. Acesso em: 12/10/25. Acórdão (ementa/relatório): https://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/RE1355208Tema1184extinodeexecuofiscaldebaixovaloreprotestodadvidaativarev.LC_AO_FSP.pdf. Acesso em: 12/10/25. portal.stf.jus.br+1
ITÁLIA. Decreto Legislativo 4 marzo 2010, n. 28. Mediazione finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e commerciali. Roma: Normattiva – Il portale della legge vigente, 2010 (texto consolidado). Disponível em: https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:2010-03-04;28=. Acesso em: 12/10/25. normattiva.it
SILVA, Marcelo Lessa da. Justiça Multiportas, Serventias Extrajudiciais e a integração de Foros: por uma Nova Governança Pública no Poder Judiciário brasileiro. São Paulo: Editora Dialética, 2024. Tese (Doutorado em Direito Constitucional e Teoria Política) – Universidade de Fortaleza, Fortaleza, 2023.
LESSA DA SILVA, Marcelo. Extrajudicialização: um novo e eficiente acesso à justiça multiportas. Migalhas, São Paulo, 29 ago. 2025. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/438855/extrajudicializacao-um-novo-e-eficiente-acesso-a-justica-multiportas. Acesso em: 4/9/25.
LESSA DA SILVA, Marcelo. O direito humano e fundamental de acesso à justiça. Migalhas, São Paulo, 28 ago. 2025. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/438563/o-direito-humano-e-fundamental-de-acesso-a-justica. Acesso em: 4/9/25.
LESSA DA SILVA, Marcelo. A eficiência extrajudicial como solução para o Estado e o cidadão. Migalhas, São Paulo, 4 set. 2025. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/439244/a-eficiencia-extrajudicial-como-solucao-para-o-estado-e-o-cidadao. Acesso em: 5/9/25.