Antes de tudo, registra-se que este ensaio foi formulado com o devido conhecimento do debate constitucional já travado no âmbito do STF, especialmente no que concerne às discussões desenvolvidas na ADIn 6.331/PE1 e na ADPF 1.037/AP2. Para aprofundamento da análise, remete-se o leitor ao artigo de Cláudio Pereira de Souza Neto, Gustavo Machado Tavares e Lilian Oliveira de Azevedo Almeida, que traz reflexões acerca das referidas ações3.
O propósito é contribuir para o debate sobre a configuração constitucional da advocacia pública municipal, com um enfoque que, salvo melhor juízo e ressalvada a sempre presente falibilidade humana, ainda carece de um debate mais aprofundado, pretendendo-se apenas, por ora, lançar algumas inquietações.
A arquitetura do Estado Democrático de Direito, desenhada pela Constituição Federal de 1988 (CF/88)4, estabeleceu um conjunto de garantias institucionais destinadas a proteger o interesse público, dentre as quais se destaca advocacia pública enquanto função essencial à Justiça.
E, aqui, quando se fala em interesse público, não se está aludindo ao interesse meramente burocrático da máquina administrativa. Trata-se de algo mais profundo: o interesse público é expressão dos valores constitucionais que os entes federativos representam e têm o dever de realizar na vida concreta das pessoas.
O interesse público perseguido neste estudo é denominado “primário”, consistindo na convergência de todos os esforços para a realização da vontade geral da sociedade e de toda a comunidade. É o interesse que se ancora na Constituição, que se traduz em direitos e que se projeta no cotidiano da população.
A Constituição Federal, logo no seu art. 1º, estabeleceu os princípios governantes da República Federal do Brasil (a cidadania e a dignidade da pessoa humana, dentre outros), e, em seu art. 3º, enunciou os objetivos fundamentais: “construir uma sociedade livre, justa e solidária”; “garantir o desenvolvimento nacional”; “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais”; e “promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação”5. Além disso, no art. 5º, elencou os direitos e garantias fundamentais.
Isso significa dizer que o Estado brasileiro tem o dever constitucional de promover e cumprir essas promessas. E tais promessas, vertidas em obrigações constitucionais, devem ser implementadas pelos entes políticos (União, Estados, Distrito Federal e municípios), cada qual dentro de suas competências, por meio de seus órgãos e agentes públicos, dentre os quais se destacam aqueles que integram as funções essenciais à Justiça.
Nessa perspectiva, a Constituição Federal de 1988 atribuiu à advocacia pública um lugar estratégico na realização das finalidades constitucionais mencionadas. Seu sentido mais profundo se revela com a compreensão de sua função voltada à concretização dos direitos fundamentais, pois é por intermédio de sua atuação junto ao gestor público que as políticas públicas podem ser estruturadas e implementadas com segurança jurídica, legitimidade e compromisso com o interesse coletivo.
O agir da advocacia pública, enquanto núcleo técnico-jurídico do ente político, seja assegurando a juridicidade dos atos administrativos, seja pela representação judicial e extrajudicial ou por meio da assessoria e consultoria jurídicas do Estado brasileiro, visa proporcionar ao governante eleito as condições jurídicas necessárias para a efetivação das políticas públicas, satisfazendo as necessidades coletivas e buscando concretizar os direitos fundamentais. Nesse sentido, o ministro aposentado do STF Carlos Mário da Silva Velloso ensina que:
A Constituição Federal outorgou aos advogados públicos a representação judicial e a consultoria jurídica das unidades federadas a que se vinculam. Porque desempenham funções essenciais à Justiça, isto é, as atividades direcionadas à realização dos valores e princípios inscritos na Constituição, com vistas à concretização do Estado Democrático de Direito, os advogados públicos não se limitam a acautelar os exclusivos interesses patrimoniais das unidades federadas6.
É nesse contexto que se deve compreender a dimensão constitucional da advocacia pública. E é por isso que o STF, no julgamento do RE 663.669/MG (Tema 510), processado sob o regime de repercussão geral, firmou o seguinte entendimento: “Os procuradores municipais integram a categoria da Advocacia Pública inserida pela Constituição da República dentre as cognominadas funções essenciais à Justiça, na medida em que também atuam para a preservação dos direitos fundamentais e do Estado de Direito”7.
Dito isso, observa-se que o Poder Constituinte, ao reconhecer a indispensabilidade da estabilidade e da tecnicidade para o exercício dessa função essencial, estabeleceu um modelo organizativo para as Procuradorias, cujos parâmetros são formalizados em dispositivos que visam garantir a atuação independente e qualificada, mediante ingresso por concurso público e estruturação em carreira.
Nesse panorama institucional, o art. 132 da Constituição Federal, ao disciplinar o regime da representação judicial e da consultoria e assessoria jurídicas dos Estados e do Distrito Federal, enuncia um padrão normativo de institucionalização da defesa do ente federado, fundamentado na indisponibilidade do interesse público e na exigência de que esse agir seja exercido por um corpo jurídico próprio e permanente.
A leitura do dispositivo, entretanto, revela a ausência de menção literal aos procuradores municipais, fato que jamais, sob o ponto de vista aqui defendido, pode ser interpretado como uma deliberada ausência de previsão constitucional8. Uma interpretação restritiva resultaria em grave desvirtuamento do pacto federativo, pois se admitiria que entes políticos, dotados de autonomia plena nos termos dos arts. 1º e 18 da CF/88, ficassem desprovidos de capacidade institucional estável e perene para exercer a defesa de seus interesses jurídicos.
A compreensão da extensão do modelo da advocacia pública concebida pela Constituição demanda uma interpretação sistemática, sendo o regime peculiar do Distrito Federal um elemento interpretativo relevantíssimo para equacionar a lacuna do art. 132 no que se refere aos municípios. A construção hermenêutica para a colmatação dessa ausência expressa passa pelas atribuições mistas e simultâneas atribuídas ao Distrito Federal pelo inovador sistema federativo brasileiro.
O Distrito Federal, em sua natureza jurídica híbrida e singularmente constituída, acumula, conforme determina o art. 32, § 1º, da CF/88, as competências legislativas e administrativas reservadas tanto aos Estados quanto aos Municípios, atuando como um ente que agrega em si as dimensões estadual e local. Tanto é assim que ao Distrito Federal é vedada sua subdivisão em municípios (art. 32, caput, da CF/88).
Vale notar que o nome iuris do parlamento do Distrito Federal é uma amálgama entre a Câmara Municipal e a Assembleia Legislativa, sendo denominada pelo legislador constituinte originário “Câmara Legislativa”, conforme o caput do art. 32 da CF/88.
Sobre essa singularidade, Paulo Gustavo Gonet Branco registra: “Para abrigar a sede da União, o constituinte criou o Distrito Federal. O Distrito Federal não se confunde quer com um Estado-membro, quer com um Município, acolhendo características de cada qual”9.
Nesse diapasão, Léo Ferreira Leoncy entende que:
[...] trata-se agora de conferir ao legislador distrital as competências legislativas estaduais fundadas no chamado poder remanescente (art. 25, § 1º) e a competência legislativa municipal para assuntos de interesse local (art. 30, I), além de outras competências legiferantes de caráter exclusivo, mencionadas principalmente nos arts. 25, 27, 28 e 30. Dessa conjugação de atribuições diversas, tanto estaduais como municipais, além das propriamente distritais, é que decorre o caráter plurifederativo das competências do Distrito Federal.
Em razão de o § 1º do art. 32 referir-se tão somente a “competências legislativas”, cabe perquirir se o Distrito Federal não seria dotado também das mesmas competências materiais exclusivas dos Estados e municípios. Certamente, o dispositivo em questão disse menos do que poderia (e deveria) dizer. Não faria sentido o Distrito Federal ser titular de competências legislativas tão relevantes se não tosse também protagonista das respectivas atividades administrativas a elas atinentes, além de outros serviços públicos peculiares e necessários ao pleno desenvolvimento da sua autonomia política. Não fosse assim, não haveria quem se responsabilizasse por tais atividades e serviços básicos ou essenciais no âmbito do Distrito Federal, os quais evidentemente não caberiam à União (cujas competências não os contemplam), nem aos Estados (a cujos territórios e autoridade o ente distrital jamais se circunscreve) ou mesmo a quaisquer Municípios (nos quais o Distrito Federal foi proibido de se dividir).
Ressalte-se, por fim, que, seguindo a mesma linha de raciocínio das suas competências legislativas e administrativas gerais, a competência tributária do Distrito Federal abrange tanto os impostos de competência dos Estados (art. 155 da CF), como aqueles atribuídos aos municípios (arts. 147 e 156 da CF)10.
Em vista disso, a procuradoria-Geral do Distrito Federal cumpre o duplo mister de defender os interesses típicos de um Estado e, simultaneamente, aqueles reservados aos municípios, tais como, nessa última hipótese, questões urbanísticas, serviços públicos de âmbito local, tributos municipais, dentre outras matérias.
Isso significa dizer que a Constituição Federal, em seu art. 132, reserva aos procuradores do Distrito Federal a representação judicial e extrajudicial, bem como a consultoria e assessoria jurídicas inerentes à dimensão municipal do Distrito Federal. Dessa forma, as atribuições municipais do Distrito Federal possuem a mesma dignidade institucional e o mesmo regime de representação jurídica que suas competências estaduais.
Ora, se a defesa dos interesses de natureza municipal no âmbito do Distrito Federal é exercida, explicitamente, por procuradores de carreira, garantidos pelo regime constitucional, é logicamente insustentável, na perspectiva aqui adotada, a tese de que os Municípios, que são autônomos e que constituem a base indissolúvel da federação, possam ter sua autodefesa dissociada de uma instituição com a envergadura da Advocacia Pública, recorrendo a modelos estranhos à unicidade que estrutura essa função essencial
A título meramente ilustrativo: qual é a diferença constitucional entre uma execução fiscal de IPTU de um determinado município e uma mesma cobrança judicial de IPTU do Distrito Federal? Ou entre uma ação que envolve matéria urbanística de tal município e uma demanda judicial de conteúdo equivalente promovida pelo Distrito Federal? Absolutamente nenhuma. “Onde há mesma razão, deve haver o mesmo direito”11.
O município compartilha da mesma necessidade estruturante de uma defesa jurídica perene e institucionalizada que se verifica nos demais entes federativos, sendo tal necessidade ainda mais evidente quando se observa o modelo aplicado ao Distrito Federal no tocante às atribuições e competências de natureza municipal.
Assim, para além do reconhecimento da densidade constitucional da advocacia pública municipal, enquanto função essencial à Justiça, a partir de uma interpretação sistemática da Constituição Federal, e porquanto, nas palavras de Ricardo Marcondes Martins,
“[...] todos os argumentos que justificam a advocacia pública para a União e para os Estados-membros também a justificam para os municípios. Por evidente, o interesse destes é, juridicamente, equivalente ao interesse daqueles”12, com ainda maior razão essa conclusão se fortalece quando se analisam os contornos do Distrito Federal, cuja configuração híbrida evidencia, de modo particularmente nítido, a imprescindibilidade de uma defesa jurídica permanente, orgânica e institucionalizada para o desempenho de competências municipais.
Nesse sentido, o que se extrai do modelo constitucional aplicado ao Distrito Federal projeta-se, por simetria funcional e em benefício da coerência lógico-sistêmica da Constituição Federal, para o arranjo federativo dos Municípios. Se, no âmbito distrital, as atribuições de natureza municipal são exercidas por Procuradores de carreira submetidos ao regime jurídico do art. 132, é porque o próprio texto constitucional reconhece que a defesa institucional do ente federado, inclusive na sua dimensão municipal, exige o modelo da advocacia pública.
Seria (e é) incongruente admitir que a mesma matéria, quando tratada em um município, pudesse ser desempenhada por modelos de atuação dissociados da advocacia pública, ao passo que, quando versada no âmbito do Distrito Federal, segue o desenho institucionalizado do art. 132. A dissonância entre tais arranjos violaria a lógica federativa e a unidade do sistema constitucional de defesa jurídica do Estado.
O que decorre dessa constatação é que o art. 132 delineia um modelo constitucional unitário de Advocacia Pública, cuja incidência se projeta sobre Estados, Distrito Federal e municípios, todos na condição de entes federativos dotados de autonomia política, administrativa e financeira.
O fundamento que baliza o argumento central da tese aqui desenvolvida é que o texto constitucional também consagra, em seus dispositivos, a advocacia pública municipal, já que ela foi instituída conjuntamente na estrutura do Distrito Federal, sendo prontamente exercida por seus Procuradores na defesa das competências municipais.
O município, portanto, não constitui exceção na arquitetura constitucional: ao contrário, é destinatário natural do mesmo arranjo institucional de defesa jurídica que dá coerência e efetividade ao federalismo cooperativo.
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1 STF, ADI 6.331, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 09/04/2024, DJe 25/04/2024, p. 1-2.
2 STF, ADPF 1.037, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 19/08/2024, DJe 22/08/2024, p. 1.
3 ALMEIDA, Lilian Oliveira de Azevedo; TAVARES, Gustavo Machado; SOUZA NETO, Cláudio Pereira de. A densidade constitucional da advocacia pública municipal. Consultor Jurídico, [São Paulo], 14 set. 2024. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2024-set-14/a-densidade-constitucional-da-advocacia-publica-municipal-reflexoes-da-adi-6331-pe-e-da-apdf-1037-ap/. Acesso em: 9 nov. 2025.
4 BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, [2025]. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. Acesso em: 9 nov. 2025.
5 BRASIL, 1988, art. 3º, I ao IV.
6 VELLOSO, Carlos Mário da Silva. Procurador Municipal – Teto de remuneração – Inteligência do art. 37, inciso XI, da Constituição Federal. In: NASCIMENTO, Carlos Valder do; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; MENDES, Gilmar Ferreira (coord.). Tratado de direito municipal. Belo Horizonte: Fórum, 2018. p. 461-462.
7 STF, RE 663.696, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 28/02/2019, DJe 22/08/2019, p. 1.
8 Para uma melhor compreensão, vide o estudo do professor Ricardo Marcondes Martins: MARTINS, Ricardo Marcondes. Contratações de advogados por pessoas jurídicas de direito público. In: TAVARES, Gustavo Machado; MOURÃO, Carlos Figueiredo; VIEIRA, Raphael Diógenes Serafim (coord.). A obrigatoriedade constitucional das procuradorias municipais. Belo Horizonte. Fórum, 2022. p. 237-255.
9 MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 10 ed. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 835.
10 LEONCY, Léo Ferreira. Art. 32. In: CANOTILHO, José Joaquim Gomes; SARLET, Ingo Wolfgang; STRECK, Lenio Luiz; MENDES, Gilmar Ferreira; LEONCY, Léo Ferreira (coord.). Comentários à Constituição do Brasil. 3. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2023. p. 825.
11 UBI eadem est ratio, idem jus. In: DICIONÁRIOS Infopédia. Porto: Porto Editora, c2025. Disponível em: https://www.infopedia.ptdicionarios/locucoes-expressoes/ubi eadem est ratio, idem jus. Acesso em: 9 nov. 2025.
12 MARTINS, 2022, p. 241.
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ALMEIDA, Lilian Oliveira de Azevedo; TAVARES, Gustavo Machado; SOUZA NETO, Cláudio Pereira de. A densidade constitucional da advocacia pública municipal. Consultor Jurídico, [São Paulo], 14 set. 2024. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2024-set-14/
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