No corrente processo de regulação da reforma tributária, a LC 227/26 é fruto da sanção do PLP 108 e representa mais um passo de operacionalização dos novos tributos. Ela trata, entre outros pontos, do processo administrativo do IBS, ajustes no ITCMD e ITBI, créditos acumulados de ICMS, alterações relevantes na LC 214 e esparsas em outras legislações.
O presente artigo abordará os efeitos de talvez uma das mais importantes alterações da LC 227: a integração do IS à base de cálculo do ICMS.
O Imposto Seletivo, de acordo com o art. 153, VIII da CF/88 e dos arts. 409 a 438 da LC 214/25, é um tributo de competência da União e que tem como fato gerador a produção, extração, comercialização ou importação de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente. Sua base de cálculo será o valor da operação, de referência ou contábil de incorporação do bem ao ativo imobilizado. Dentre os itens listados para cobrança desse imposto Federal temos veículos, embarcações e aeronaves, produtos fumígenos, bebidas alcoólicas, bebidas açucaradas, bens minerais, concursos de prognósticos e fantasy sports conforme NCM e NBS especificados no Anexo XVI da última norma referenciada acima.
O ICMS, por outro lado, segundo o art. 155, II da CF e LC 87/1996 (“lei Kandir”) é um imposto de competência estadual que incide sobre a circulação de mercadorias em geral e a prestação de determinados serviços. Sua base de cálculo compreende o valor da operação, incluindo os encargos exigidos do adquirente e tributos, salvo exceções legais.
A LC 227/26 incluiu o inciso III no §1º do art. 13 da LC 87/1996, determinando que o IS integre a base de cálculo do ICMS. Assim, retirando a hipótese dos bens minerais, que contarão com a cobrança do imposto Federal já na extração ainda que para integração ao estoque do contribuinte, na prática, o valor do Imposto Seletivo será tributado duas vezes: uma como tributo autônomo e outra como parte da base de cálculo do imposto estadual, gerando aumento indireto da carga tributária.
Esse efeito, por si só, já é um enorme complicador para o ambiente de negócios nacional e induz violação ao princípio da simplicidade na medida em que impõe cálculo circular de tributos - problema ainda atual dado os impactos da tese do século e suas teses filhotes - e ao princípio da transparência, porque obscurece ao comprador, seja ele consumidor final ou não, a oneração da cadeia correspondente ao bem ou serviço adquirido ou contratado. Cumpre lembrar que a EC 132/25 alçou esses mandamentos ao status de princípios constitucionais, devendo reger todo o sistema tributário nacional (art.145, §30, da CF).
Contudo, o efeito complicador é amplificado por outras duas razões: a) a integração do IS à base de cálculo do IBS e da CBS (“IVA”); e b) a integração do IBS e da CBS à base de cálculo do ICMS.
O art. 153, §6º, IV da CF estabelece que o imposto do pecado integrará a base de cálculo do IVA. Assim, novamente, podemos ter, na mesma operação, a incidência de IS e IBS e CBS tributando duas vezes o valor do imposto Federal.
Recentemente, diversos Estados como, por exemplo, Pernambuco, Paraná, Santa Catarina, Rio de Janeiro e Piauí se manifestaram no sentido de que o IVA integrará a base de cálculo do ICMS a partir de 2027 por refletir um encargo cobrado do adquirente do bem ou serviço tributado. Dessa forma, somando o parágrafo anterior, o IS será tributado duas vezes também na parcela que, como parte do IBS e da CBS, comporá o imposto estadual.
Como forma de evidenciar mais facilmente o racional acima, teremos a seguinte tributação para uma mesma operação com um bem considerado “prejudicial à saúde a ao meio ambiente”:
- IS
- IBS/CBS: Preço + IS
- ICMS: Preço + IBS/CBS (considerando IS) + IS
Veja que o valor do IS aparece como tributável quatro vezes para uma mesma operação algo que, inegavelmente, comprova oneração artificial da mesma riqueza e impõe graves riscos à neutralidade, simplicidade e transparência tributárias.
A controvérsia envolvendo a múltipla incidência do Imposto Seletivo pode ser examinada também à luz da análise econômica do direito que avalia normas jurídicas a partir de seus incentivos, eficiência e efeitos comportamentais.
O Imposto Seletivo possui finalidade extrafiscal, voltada à desincentivação do consumo de bens prejudiciais à saúde e ao meio ambiente. Sob a ótica econômica, trata-se de típico tributo corretivo (pigouviano), cujo objetivo é internalizar externalidades negativas. Para que tal instrumento seja eficiente, sua incidência deve ser clara, previsível e proporcional ao dano social que se busca mitigar.
Entretanto, quando o IS passa a ser tributado repetidamente - de forma autônoma, como parte da base do ICMS e ainda como componente do IBS e da CBS, que por sua vez poderão integrar novamente o ICMS - ocorre distorção do sinal econômico originalmente pretendido. O tributo deixa de atuar apenas como mecanismo de correção de externalidades e passa a produzir sobretributação não relacionada ao custo social do bem. Ou seja, passa a ser arrecadatório, e não regulatório.
Essa cumulatividade indireta gera perda de eficiência econômica, pois eleva artificialmente preços relativos, distorce decisões de produção e consumo e pode deslocar investimentos para setores menos onerados, não por critérios de produtividade, mas por razões meramente fiscais/arrecadatórias. Há, portanto, violação ao princípio da neutralidade tributária, amplamente defendido pela literatura econômica como condição para alocação eficiente de recursos.
Além disso, a multiplicação de incidências sobre o IS amplia custos de conformidade, litígios e incerteza jurídica. Do ponto de vista de AED, sistemas tributários excessivamente complexos geram custos de transação elevados, reduzem previsibilidade e desestimulam atividade econômica formal. A litigiosidade esperada reproduz fenômeno semelhante ao verificado após a chamada “tese do século”, na qual a definição da base de cálculo de PIS e Cofins desencadeou e segue desencadeando com suas “teses filhotes” (PIS - PIS; Cofins - Cofins; e ISS - PIS/Cofins) anos de disputas judiciais e custos institucionais significativos.
Outro ponto relevante é o efeito regressivo potencial. Tributos indiretos incidentes em cascata tendem a ser repassados ao consumidor final, onerando proporcionalmente mais as camadas de menor renda. A múltipla incidência do IS ao se propagar pelas bases do ICMS, IBS e CBS, amplia esse efeito distributivo indesejado, afastando-se da ideia de tributação eficiente e socialmente equilibrada.
Isso ficará mais evidente na medida em que o imposto do pecado onere bens essenciais para a produção e logística de todas as mercadorias e serviços nacionalmente comercializados / prestados que são os minerais derivados do ferro e os combustíveis derivados do petróleo e do gás natural. Há como questionar a relevância desses bens para a fabricação (formação e alimentação de máquinas e equipamentos) e transporte (65% das cargas são transportadas por caminhões no Brasil - modal rodoviário) de todos os alimentos constantes da cesta básica nacional e dos alimentos destinados ao consumo humano listados, respectivamente, nos Anexos I e VII da LC 214/25?
À luz do Direito Financeiro, quando da instituição da reforma, anteviu-se que a mudança do vetor de incidência da origem para o destino e a extinção do ISS e ICMS demandariam equilíbrio das contas públicas sob pena de os entes federados reclamarem de perdas de recursos caso não fossem devidamente compensados. Nesse sentido, foram inseridos no texto da EC 132/23 e LC 214/25 diversos mecanismos que permitissem esse maior “controle de caixa”, tais como:
- Alíquota de referência. Mensurada anualmente conforme as extinções ou reduções dos atuais tributos, servindo de baliza não vinculante para os Estados e municípios manterem suas arrecadações;
- Compensação Federal a municípios e Estados por perdas efetivas de receita. Isso, considerando o impacto nos tributos de sua competência (ISS e ICMS), bem como, eventual redução do resultado obtido pela participação em fundos de arrecadação de tributos Federais;
- Limitações à não cumulatividade ampla. Ainda que maior do que a de ICMS e ISS, não permite a compensação de todo o IBS e CBS associado à manutenção do contribuinte;
- Vedação à transferência de saldos acumulados. Diferentemente do sistema atual em que, ainda que sob efeito de vedações, os créditos de ICMS são comercializados entre contribuintes, o sistema proposto veda qualquer transferência senão entre matriz e filiais do mesmo contribuinte;
- Não creditamento de IBS do ICMS e do ISS não creditado por vedação legal. Ao contrário da CBS, os contribuintes que não puderam apurar créditos dos demais tributos substituídos por vedação legal não poderão recuperar o custo tributário relacionado à aquisição de maquinários e bens que deixam de ter a não cumulatividade restrita; e
- Transição de créditos acumulados de ICMS. É vedada a compensação de saldos credores de ICMS com saldos devedores de IBS durante o período de transição, a recuperabilidade desses valores se reportam exclusivamente para os anos posteriores a 2032 com previsões de ressarcimento em até 240 parcelas.
Vê-se que, embora a reforma promova uma grande mudança na estrutura econômica e de aplicação dos recursos dos Estados e municípios, foram estabelecidos muitos mecanismos para uma transição controlada entre os sistemas. Dessa forma, a utilização do IS para fins claramente arrecadatórios revela-se sintomática de uma visão do contribuinte como mero financiador da máquina pública e/ou da desconfiança dos entes federados na capacidade da União em cumprir com suas obrigações financeiras, sobretudo, compensação por perda de arrecadação.
A integração do Imposto Seletivo à base de cálculo do ICMS, somada à sua inclusão nas bases do IBS e da CBS - e à possível incorporação desses tributos novamente na base do ICMS - cria um modelo de tributação em cascata que ultrapassa a lógica de seletividade extrafiscal e passa a representar sobreposição tributária estrutural com fins meramente arrecadatórios.
Sob o prisma jurídico-constitucional, o cenário indica riscos de bitributação, bis in idem, violação à capacidade contributiva, à transparência e, sobretudo, ao princípio da simplicidade, na medida em que restabelece cálculos circulares complexos que marcaram controvérsias históricas do sistema tributário brasileiro.
Sob a ótica da AED, a sistemática reduz eficiência alocativa, compromete a neutralidade tributária, eleva custos de conformidade, incentiva litigiosidade e produz distorções distributivas. O tributo que deveria atuar como instrumento corretivo de externalidades passa a funcionar como multiplicador de carga fiscal desvinculado do dano social que justificou sua criação. Em suma, em vez de corrigir as externalidades negativas, passa a ampliá-las.
O resultado é um ambiente de negócios mais oneroso, menos previsível e juridicamente instável, em aparente desalinhamento com os objetivos centrais da reforma tributária: simplificação, transparência e racionalidade econômica. A controvérsia, portanto, não se limita a um debate técnico sobre base de cálculo, mas revela tensão estrutural entre desenho normativo e coerência sistêmica do modelo tributário brasileiro.