A LC 227/26, concebida para instituir o CGIBS - Comitê Gestor do IBS e estruturar o processo administrativo do novo imposto, estabelece, em seu art. 2º, um arranjo jurídico-administrativo que concentra no referido órgão funções essenciais tradicionalmente desempenhadas pelos Estados, Distrito Federal e municípios. Trata-se de competências nucleares, como a edição de regulamento único, a arrecadação, a distribuição das receitas e o julgamento do contencioso administrativo, cuja centralização promove um deslocamento expressivo da ordem federativa constitucionalmente estabelecida.
Ao determinar que tais entes exercerão essas funções exclusivamente por meio do CGIBS, o legislador complementar produz uma reorganização profunda da federação brasileira, por via infraconstitucional, sem respaldo explícito da EC 132/23. O uso do termo “exclusivamente” é particularmente revelador, pois elimina qualquer possibilidade de atuação direta dos entes federados, esvaziando-lhes instrumentos fundamentais de regulação, fiscalização, autoadministração e solução de conflitos tributários.
Esse deslocamento funcional não se trata de simples ajuste administrativo, mas representa verdadeira centralização normativa, executiva e adjudicatória, aproximando-se da captura estrutural de competências próprias dos entes subnacionais.
Tais competências compõem o núcleo essencial da autonomia federativa, protegido pelos arts. 18 e 60, § 4º, I, da Constituição, os quais não garantem apenas titularidade formal, mas capacidade real de legislar, fiscalizar, arrecadar e decidir controvérsias.
Ainda que se reconheça o potencial benefício de uniformidade e eficiência na gestão tributária nacional, tais finalidades não autorizam a supressão do núcleo essencial da autonomia federativa. O modelo instituído não configura federalismo cooperativo, mas substituição da atuação institucional dos entes federados por um órgão colegiado nacional cujas decisões se sobrepõem integralmente às prerrogativas dos Estados e municípios.
A centralização também amplia um déficit democrático significativo. A Constituição estrutura o federalismo a partir da legitimidade política dos entes subnacionais, cuja atuação é diretamente vinculada à população local. Quando decisões tributárias fundamentais - como procedimentos, fiscalização e julgamento de litígios - são deslocadas para um órgão nacional sem enraizamento territorial, reduz-se a representatividade democrática dessas escolhas. Não se trata de mera formalidade, mas de preservação do vínculo político entre contribuinte e ente federativo, vínculo este esvaziado pela atuação exclusiva do CGIBS.
O problema se agrava quando se observa que o art. 2º atribui ao CGIBS a competência para julgar o contencioso administrativo relativo ao IBS. A fusão entre função normativa, fiscalizatória, arrecadatória e adjudicatória viola frontalmente o devido processo legal substantivo e procedimental. O órgão que cria regras, fiscaliza seu cumprimento e arrecada o tributo não pode, sem violar o princípio da imparcialidade, decidir controvérsias que envolvem sua própria atuação.
Modelos assim são incompatíveis com o princípio do juiz natural e com a vedação de que a Administração atue como parte e julgadora, fundamentos consagrados no art. 5º, LV, da Constituição. A jurisprudência administrativa e judicial brasileira rejeita estruturas que concentram arrecadação e julgamento no mesmo órgão, por comprometerem requisitos essenciais dos atos administrativos, como motivo, finalidade e objeto.
A separação entre fiscalização e julgamento não é detalhe procedimental, mas patrimônio civilizatório do direito administrativo.
Outro ponto crítico reside no § 8º do art. 2º, que estabelece ser competência exclusiva do CGIBS criar obrigações acessórias relativas ao IBS. Embora instrumentais, as obrigações acessórias possuem natureza jurídica de deveres impostos ao contribuinte e somente podem ser criadas por lei, conforme determina o art. 150, I, da Constituição. Transferir a um órgão administrativo o poder de inovar na ordem jurídica tributária configura violação direta da legalidade e da reserva de lei.
A ausência de limites materiais e procedimentais para o exercício desse poder normativo amplia o risco de uma proliferação de obrigações acessórias sem controle democrático, gerando insegurança jurídica e instabilidade regulatória. Contribuintes não podem ser surpreendidos por obrigações criadas unilateralmente, sem debate legislativo, tampouco por normas que ampliem a carga administrativa sem respaldo parlamentar.
Tentativas abstratas de preservar competências dos entes federados não são aptas a sanar a inconstitucionalidade. O vício é material: embora formalmente mantidas, tais competências são, na prática, esvaziadas pela atuação exclusiva do CGIBS. O legislador não pode preservar, apenas no papel, aquilo que a estrutura normativa retira na substância.
Diante de todos esses elementos, conclui-se que o art. 2º da LC 227/26 apresenta vícios materiais e formais de grande magnitude, violando a autonomia federativa, o princípio da legalidade tributária, o devido processo legal, a separação de poderes e a segurança jurídica. Trata-se de estrutura administrativa incompatível com o desenho constitucional da federação brasileira e, portanto, plenamente suscetível de controle concentrado por meio de Ação Direta de Inconstitucionalidade.
Por fim, a EC 132/23, embora tenha reformado aspectos do sistema tributário, não afastou princípios estruturantes da Constituição. Assim, impõe-se interpretação conforme para restringir o alcance do termo “exclusivamente”; limitar as normas procedimentais ao plano operacional; excluir a competência adjudicatória do CGIBS; e promover readequação legislativa que preserve simultaneamente eficiência administrativa e autonomia federativa.