No próximo dia 4/3, o Tribunal de Contas da União apreciará anteprojeto de súmula que trata da competência da Corte para julgar contas de pessoas físicas ou jurídicas de Direito Privado que causem dano ao erário, independentemente da coparticipação de agente público. A proposta, de relatoria do ministro Walton Alencar, embora tramitando sob sigilo, sinaliza um movimento de relevante repercussão institucional, redefinindo, em termos práticos, quem passa a se submeter à jurisdição do TCU.
É importante relembrar que o modelo constitucional do controle externo delineado sobretudo pelo art. 71 da CF, foi estruturado a partir da noção de julgamento de contas. Isto é, voltado à fiscalização da gestão de recursos públicos e à responsabilização daqueles que possuem dever jurídico de prestar contas. Nesse sentido, ampliar esse campo para alcançar particulares que não mantêm vínculo jurídico com a Administração desloca o eixo da atuação do Tribunal: deixa-se de julgar contas para julgar diretamente condutas privadas e imputar responsabilidade por danos ao erário decorrentes de tal atuação.
Coloca-se, então, a questão central: em que medida essa nova frente do controle externo se distingue dos demais regimes de responsabilização já existentes no ordenamento?
O ordenamento jurídico já dispõe de instrumentos específicos para essa finalidade, como as ações de improbidade administrativa, as ações civis de ressarcimento e os processos administrativos de responsabilização previstos na lei 12.846/13. Todos esses mecanismos, majoritariamente conduzidos pelo Ministério Público, já são vocacionados à apuração de condutas ilícitas de particulares e à recomposição de dano ao erário.
A atuação do TCU, desse modo, cria uma nova via de responsabilização para os mesmos fatos, com potencial de instaurar uma multiplicidade de processos paralelos, submetendo o particular a diferentes regimes sancionadores, com fundamentos e consequências distintas. Ainda que se sustente a independência entre as instâncias, não se pode ignorar o impacto sistêmico dessa sobreposição, que compromete a segurança jurídica.
Há também um evidente problema de coerência institucional. O Tribunal de Contas não foi concebido como órgão sancionador geral da Administração Pública, mas como instância especializada no controle da gestão de recursos públicos. Ao assumir o julgamento direto de particulares sem vínculo jurídico com o Estado, o Tribunal aproxima-se de um modelo de responsabilização típico do Poder Judiciário ou das autoridades administrativas legalmente incumbidas de conduzir processos sancionadores específicos.
O debate, portanto, vai além da necessidade de responsabilizar particulares que causem prejuízos aos cofres públicos. Como indicado, o sistema jurídico brasileiro já possui instrumentos voltados à consecução desse objetivo. O ponto nevrálgico do tema passa pela multiplicação de instâncias sancionadoras e pela sobreposição de competências.
Do ponto de vista prático, portanto, a aprovação da súmula produz efeitos relevantes para o ambiente de negócios e para a atuação de empresas privadas que se relacionam, direta ou indiretamente, com o Poder Público. A possibilidade de responder, de modo simultâneo e paralelo1, perante o TCU, em processos administrativos sancionadores e em ações judiciais amplia o grau de litigiosidade e dificulta a construção de soluções consensuais, na contramão das tendências contemporâneas do Direito Administrativo Sancionador.
Indaga-se qual a utilidade e a legitimidade de se criar mais uma instância sancionadora para os mesmos fatos. Em um cenário marcado pela busca de consensualidade e racionalização de processos, a multiplicação de foros decisórios não fortalece a proteção ao erário; ao contrário, produz redundância, eleva custos de transação e fragiliza a coerência institucional.
Ao deslocar o foco do julgamento de contas para o julgamento direto de condutas privadas, o TCU altera silenciosamente seu papel constitucional e tensiona a lógica do sistema de controle. Resta saber se o ordenamento comporta (mais) essa expansão.
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1 A menção à tramitação paralela e simultânea de processos sancionadores sobre os mesmos fatos não é meramente retórica. No sistema jurídico brasileiro, admite-se, de forma relativamente pacífica, a coexistência de múltiplas esferas de responsabilização – administrativa, civil e criminal – fundadas no princípio da independência das instâncias. Essa sobreposição, contudo, suscita questões relevantes quanto à existência de eventual prejudicialidade externa, à necessidade de coerência na valoração dos mesmos fatos e, sobretudo, aos limites materiais da vedação ao bis in idem, especialmente quando as sanções possuem natureza jurídica semelhante ou produzem efeitos equivalentes. A ampliação da competência sancionadora do TCU para alcançar particulares independentemente da participação de agente público tende a tornar ainda mais frequente esse cenário de múltiplos processos simultâneos.