Licenciamento ambiental e direito penal: reflexões críticas sobre a nova redação do art. 60 da lei 9.605/98
Com a entrada em vigor da lei geral de licenciamento ambiental (lei 15.190/25), em 4/2 do corrente ano, foram promovidas relevantes alterações na lei de crimes ambientais (lei 9.605/98), especialmente no que se refere ao art. 60, que passou a vigorar com a seguinte redação:
Art. 60. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte do território nacional, estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes.
Pena: detenção, de seis meses a dois anos, ou multa, ou ambas as penas, cumulativamente.
Parágrafo único. A pena é aumentada até o dobro se o licenciamento da atividade ou do empreendimento for sujeito ao Estudo Prévio de Impacto Ambiental.
Antes de se proceder à análise pormenorizada do tipo penal, impõe-se uma breve reflexão crítica.
A chamada Sociedade de Risco, termo desenvolvido por Ulrich Beck1, fomentou uma crescente tendência de antecipação da tutela penal, notadamente em matérias relacionadas à proteção de bens jurídicos difusos, como o meio ambiente.
Esse movimento, entretanto, tem conduzido, não raras vezes, a uma indevida Administrativização do Direito Penal, deslocando para a esfera penal conflitos que poderiam ser adequadamente solucionados no âmbito do Direito Administrativo sancionador.
Com efeito, o delito previsto no art. 60 da lei de crimes ambientais revela-se, sob esse diapasão, dispensável. A conduta ali descrita (consistente na instalação ou funcionamento de atividade potencialmente poluidora sem a devida licença ambiental) poderia ser eficazmente prevenida e reprimida por meio de sanções administrativas, tais como a aplicação de multas, a suspensão de atividades ou o embargo do empreendimento, medidas que se mostram aptas a tutelar o bem jurídico ambiental sem a necessidade de recorrer à ultima ratio do sistema jurídico, qual seja, o Direito Penal.
Feitas essas breves considerações críticas, passa-se à análise do crime.
Sob o ponto de vista estrutural, o núcleo do tipo penal permanece inalterado.
A norma incriminadora continua a punir as condutas de construir (conceber, criar), reformar (reconstruir), ampliar (aumentar), instalar (acrescentar) ou fazer funcionar (funcionar algo que estava parado), em qualquer parte do território nacional, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, ou em desacordo com as normas legais e regulamentares pertinentes.
Em termos conceituais, atividade potencialmente poluidora deve ser compreendida, à luz dos princípios da prevenção e da precaução, como aquela que pode ocasionar poluição, degradação ou perda da qualidade ambiental de determinado ecossistema, podendo, direta ou indiretamente, gerar prejuízos à saúde, à segurança e ao bem-estar da coletividade.
Ainda que a legislação estabeleça a exigência de licenciamento ambiental para determinada atividade, não se pode presumir, de forma automática, a sua potencialidade poluidora. Tal circunstância demanda demonstração técnica no caso concreto, sob pena de indevida ampliação do alcance do tipo penal.
A objetividade jurídica do delito consiste na proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado. Segundo Vladimir Passos de Freitas e Gilberto Passos de Freitas (2012, p. 252) "a norma busca fazer com que as atividades de maior vulto sejam realizadas com o acompanhamento da autoridade ambiental".
Quanto ao elemento subjetivo, trata-se de delito exclusivamente doloso, inexistindo previsão de modalidade culposa. No que se refere aos sujeitos, trata-se de crime comum, podendo ser praticado por qualquer pessoa, sendo a coletividade o sujeito passivo da infração.
Trata-se, ademais, de norma penal em branco, uma vez que a identificação das atividades sujeitas ao licenciamento ou à autorização ambiental depende da consulta a outros diplomas normativos, notadamente aqueles que disciplinam o regime jurídico do licenciamento ambiental.
Aqui, impõe-se uma ressalva importante: considerando que Estados e municípios podem legislar em matéria ambiental (arts. 23, VI, e 24, VI, da CR/88), é possível que determinada atividade exija licenciamento ambiental em um ente federativo e, em outro, não esteja sujeita a tal exigência.
Dito de outra maneira, a tipicidade penal poderá variar conforme o ordenamento jurídico ambiental local. Assim, uma conduta consistente em instalar ou operar determinado empreendimento sem licença ambiental poderá configurar o crime em estudo em um Estado e revelar-se atípica em outro, o que, induvidosamente, malfere os princípios da segurança jurídica (art. 5º, XXXVI, da CR/88) e da igualdade (art. 5º, caput, da CR/88).
No tocante à necessidade de prova pericial, a matéria é controvertida. Em julgado da 5ª Turma, entendeu-se que "o crime previsto no art. 60 da lei 9.605/98 é de perigo abstrato, do qual não se exige prova do dano ambiental, sendo certo que a conduta ilícita se configura com a mera inobservância ou descumprimento da norma, pois o dispositivo em questão pune a conduta do agente que pratica atividades potencialmente poluidoras, sem licença ambiental".2
Todavia, a nosso sentir, melhor se apresenta o entendimento perfilhado pela 6ª Turma, segundo o qual a caracterização da materialidade do delito exige a demonstração concreta do potencial poluidor da atividade desenvolvida. Nesse sentido: "para caracterizar a materialidade do delito previsto no art. 60, caput, da lei 9.605/98, exige-se a comprovação da ocorrência de efetivo dano ao meio ambiente, porquanto o simples fato de a atividade exigir licença ambiental para sua instalação e funcionamento não pode, por si só, criar a presunção de que esta seja potencialmente poluidora".3
Com a máxima vênia, não nos parece adequada a compreensão de que o delito constitua crime de perigo abstrato. O tipo penal em comento é cristalino: requer, para sua configuração, a construção, reforma, ampliação, instalação ou funcionamento de "atividades potencialmente poluidoras".
Com efeito, não há como aferir a potencialidade lesiva de um empreendimento sem a realização de estudo técnico acurado e multidisciplinar. Do contrário, ter-se-ia de aplicar o crime em análise a toda e qualquer conduta humana, pois, como se sabe, toda atividade — até mesmo o simples respirar — traz, de forma inerente, algum grau de risco.
Quanto à estrutura do delito, trata-se de crime instantâneo de efeitos permanentes, consumando-se com a realização de qualquer das condutas descritas no tipo — construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar atividade potencialmente poluidora sem a devida anuência do órgão ambiental competente. A tentativa, embora de difícil configuração, é teoricamente admissível.
No que se refere às consequências penais, cumpre destacar que a nova redação do art. 60 promoveu considerável recrudescimento da resposta penal. A pena mínima, anteriormente fixada em 1 mês de detenção, foi elevada para 6 meses, ao passo que o limite máximo passou de 6 meses para 2 anos de detenção, representando significativo aumento da reprimenda.
Como consequência, o delito, se praticado em sua forma majorada, deixa de se enquadrar no conceito de infração penal de menor potencial ofensivo, afastando-se, portanto, da competência dos Juizados Especiais Criminais.
O aspecto que mais se destaca na nova conformação do tipo penal é a introdução de causa especial de aumento de pena, com a criação de majorante específica.
A partir de agora, se a atividade potencialmente poluidora estiver sujeita à elaboração de EIA/RIMA, a sanção poderá ser majorada até o dobro.
O EIA - Estudo Prévio de Impacto Ambiental é definido pela lei 15.190/25 como o "estudo ambiental de atividade ou de empreendimento utilizador de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente, realizado previamente à análise de sua viabilidade ambiental" (art. 3º, XVIII). Trata-se, pois, de instrumento técnico destinado a subsidiar a decisão administrativa acerca da viabilidade ambiental de atividades ou empreendimentos de relevante potencial lesivo.
Por sua vez, o RIMA - Relatório de Impacto Ambiental consiste no documento que "reflete as conclusões do EIA, apresentado de forma objetiva e com informações em linguagem acessível ao público em geral, de modo que se possam entender as vantagens e as desvantagens da atividade ou do empreendimento, bem como as consequências ambientais de sua implantação" (art. 3º, XIX). Sua finalidade é permitir a compreensão do grande público (sociedade) acerca das vantagens e desvantagens do empreendimento, bem como das consequências ambientais decorrentes de sua eventual implantação, prestigiando, assim, o princípio da publicidade e participação social.
Importa ressaltar, contudo, que nem toda atividade sujeita ao licenciamento ambiental exige a elaboração de EIA/RIMA. Trata-se de instrumento reservado a empreendimentos capazes de causar significativa degradação ambiental, dada a sua complexidade técnica e relevância ambiental, como por exemplo, grandes obras de infraestrutura (v.g. ferrovias, rodovias e aeroportos) empreendimentos energéticos (v.g. hidrelétricas e parques eólicos), atividades minerárias (v.g. barragens de rejeitos) etc.
Já a Licença Ambiental, de acordo com a doutrina especializada, trata-se de "instrumento de política ambiental, destinado a disciplinar a implementação de atividade ou empreendimentos que causem ou possam causar alterações do meio, com repercussões sobre a qualidade ambiental" (MILARÉ, 2018, p. 1.021) ou a teor do art. 3º, inciso I, da lei geral de licenciamento ambiental, consubstancia-se no "processo administrativo destinado a licenciar atividade ou empreendimento utilizador de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidor ou capaz, sob qualquer forma, de causar degradação do meio ambiente".
À luz da novel legislação, além das já conhecidas licença prévia (LP), licença de instalação (LI) e licença de operação (LO) — integrantes do tradicional procedimento trifásico de licenciamento — bem como da licença de operação corretiva (LOC), foram instituídas novas modalidades de licenciamento ambiental. Tais instrumentos, dotados de especificidades e regime jurídico próprio, escapam ao escopo do presente estudo, a exemplo da licença ambiental única (LAU), da licença por adesão e compromisso (LAC) e da licença ambiental especial (LAE).
Convém destacar, ainda, que a lei geral de licenciamento ambiental prevê hipóteses específicas de dispensa de licenciamento ambiental, aplicáveis a determinadas atividades ou empreendimentos considerados de baixo potencial de impacto. Nessas situações, inexistindo a exigência de licença ambiental, resta afastada a própria tipicidade da conduta prevista no art. 60 da lei 9.605/98.
Finalmente, no que concerne à aplicabilidade da justiça penal negocial, se o crime for praticado em sua modalidade simples, serão cabíveis a transação penal (art. 61 da lei 9.099/95) e a suspensão condicional do processo (art. 89 da lei 9.099/95). Em se tratando da hipótese prevista no parágrafo único, em razão da elevação da pena máxima, não mais incidirá a competência do Juizado Especial Criminal, sendo, contudo, admissível a propositura de acordo de não persecução penal – ANPP (art. 28-A do CPP). Ressalte-se, ademais, que o acesso a tais benefícios penais encontra-se condicionado à prévia composição ou reparação do dano ambiental causado, salvo comprovada impossibilidade de fazê-lo, conforme dispõe o art. 27 da lei 9.605/98.4
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MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. 11. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2018.
FREITAS, Vladimir Passos de; FREITAS, Gilberto Passos de. Crimes contra a natureza. 9. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2012.
LUCIANO, Geraldo Donizete; FILHO, Leandro de Deus. Crimes ambientais: comentários à Lei 9.605/98. 2. ed. Leme-SP: Mizuno, 2026.
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1 BECK, Ulrich. Sociedade de risco: rumo a uma outra modernidade. Tradução: Sebastião Nascimento. 2. ed. São Paulo: Editora 34, 2011.
2 STJ - RHC 89.461/AM, Rel. Min. Felix Fischer, 5ª Turma, julgado em 17/05/2018, DJe 25/05/18.
3 STJ - REsp 1.530.690/RS, Rel. Min. Sebastião Reis Júnior, DJe 17/06/15.
4 Art. 27. Nos crimes ambientais de menor potencial ofensivo, a proposta de aplicação imediata de pena restritiva de direitos ou multa, prevista no art. 76 da lei 9.099, de 26 de setembro de 1995, somente poderá ser formulada desde que tenha havido a prévia composição do dano ambiental, de que trata o art. 74 da mesma lei, salvo em caso de comprovada impossibilidade.