Estudos recentes sobre comportamento social no Brasil revelam um dado relevante para compreender diversas dinâmicas institucionais do país: o baixo nível de confiança interpessoal. O livro Brasil no Espelho: um guia para entender o Brasil e os brasileiros, resultado de pesquisa coordenada por Felipe Nunes, indica que o índice médio de confiança entre brasileiros é de apenas 2,5 em uma escala de 0 a 10.
A conclusão da pesquisa é simples e preocupante: no Brasil “falta confiança interpessoal e sobra medo”. Trata-se de um traço cultural com impactos profundos sobre o funcionamento das instituições e sobre o próprio espaço público.
Essa constatação ajuda a iluminar um aspecto frequentemente negligenciado da cultura jurídica brasileira, especialmente no campo do Direito Administrativo. Não raramente, a produção normativa e a interpretação doutrinária parecem orientadas prioritariamente pela preocupação em evitar o que pode dar errado, e não pela criação de condições para que a administração pública produza os melhores resultados possíveis.
Sociedades com baixos níveis de confiança interpessoal tendem a desenvolver instituições fortemente baseadas em controle, vigilância e punição. O direito passa a desempenhar, nesse contexto, uma função predominantemente preventiva, voltada à contenção de comportamentos considerados potencialmente desviantes.
Paradoxalmente, o excesso de legislação defensiva e a multiplicação de órgãos de controle, muitas vezes com competências sobrepostas, acabam por criar um ambiente confuso, excessivamente burocrático, engessado e pouco eficiente, inclusive no que diz respeito ao combate à corrupção.
Não se nega, evidentemente, a importância dos mecanismos de responsabilização. Normas sancionatórias têm papel essencial na orientação de comportamentos e na proteção do interesse público, ao desestimular a prática de ilícitos e estabelecer consequências para condutas incompatíveis com a ordem jurídica. Para que essa finalidade seja atingida, no entanto, a garantia de segurança jurídica, de previsibilidade, é essencial.
O problema surge quando o sistema passa a se organizar quase exclusivamente em torno da punição. Nesse ambiente, a preocupação central muitas vezes deixa de ser a busca pela melhor decisão administrativa, a criação de mecanismos e ferramentas que possibilitem à administração pública atingir suas finalidades públicas da melhor forma possível.
Surge então a chamada administração defensiva, em que decisões potencialmente necessárias deixam de ser tomadas, procedimentos tornam-se excessivamente burocráticos e gestores passam a atuar sob permanente insegurança jurídica.
Nos últimos anos, contudo, é possível identificar sinais importantes de evolução. Um dos exemplos mais relevantes é a reforma da lei de introdução às normas do Direito Brasileiro promovida pela lei 13.655/18. Ao estabelecer critérios para a interpretação e aplicação do direito público, com atenção às consequências práticas das decisões e à necessidade de segurança jurídica, a norma representou um importante avanço na busca por maior racionalidade e previsibilidade na atuação administrativa
Mais do que uma simples alteração legislativa, a LINDB sinaliza a tentativa de mudança de paradigma: da lógica punitiva para uma abordagem mais equilibrada, capaz de conciliar controle e eficiência administrativa.
Esse movimento, contudo, ainda está longe de se consolidar.
Se quisermos uma administração pública mais eficiente, legisladores, intérpretes e doutrinadores do direito público precisam ir além da preocupação legítima com a prevenção de desvios. É igualmente necessário desenvolver mecanismos jurídicos que ofereçam segurança para a tomada de decisões, definam com clareza os limites da responsabilização e permitam ao administrador público atuar com maior previsibilidade.
Controlar é necessário. Punir atos ilícitos é indispensável.
Mas também é preciso criar instrumentos jurídicos que permitam ao bom administrador agir.
O foco excessivo na legislação e interpretação defensiva nos jogou em um ciclo ineficiente de burocracia excessiva que, além de não fornecer as ferramentas necessárias à atuação do bom administrador, mostrou-se ineficaz no combate aos desvios e à corrupção.
Sem o equilíbrio entre controle e confiança, corremos o risco de manter um sistema jurídico que, movido pelo medo do desvio e do erro, acaba dificultando a realização do próprio interesse público.