No dia 4/2/26, entrou finalmente em vigor a lei 15.190/25, inaugurando um novo marco legal para o licenciamento ambiental no país. Aprovada pelo Congresso Nacional em novembro de 2025, a nova lei geral do licenciamento atualiza o regime jurídico desse importante instrumento de controle ambiental, introduzido no ordenamento jurídico brasileiro pela Política Nacional do Meio Ambiente, em 1981, e, até então, regulado nacionalmente pela resolução CONAMA 237/1997 e pela LC 140/11.
Até a edição da lei 15.190/25, vigorou, como regra geral no país, o sistema trifásico de licenciamento ambiental, estruturado essencialmente por normas de natureza infralegal. Com o acúmulo de décadas de experiência com o sistema trifásico, consolidou-se, sobretudo no setor produtivo, o entendimento de que o processo de licenciamento ambiental demandava aperfeiçoamentos, por se mostrar demasiadamente burocrático, moroso e permeado por uma margem excessiva de discricionariedade, tanto na fixação de condicionantes ambientais quanto na definição das etapas participativas.
A ausência de um marco legal uniforme, de caráter nacional, configura fato de significativa insegurança jurídica, em razão de frequentes disparidades entre os procedimentos e critérios técnicos adotados pelos órgãos ambientais integrantes do SISNAMA - Sistema Nacional do Meio Ambiente nas três instâncias federativas. Como observam Garbaccio, Siqueira e Antunes1, a complexidade normativa do sistema de licenciamento ambiental criou um clima de insegurança jurídica, comprometendo até mesmo o seu objetivo original: a proteção do meio ambiente.
Importantes gargalos institucionais, amplamente documentados por diagnósticos elaborados pela CNI em 20142, pela Câmara dos Deputados em 20153 e pelo Tribunal de Contas da União em 20194, comprometiam a celeridade e a efetividade do processo de licenciamento ambiental, tornando-o, sobretudo, vulnerável à judicialização. Assim, os questionamentos suscitados durante os processos de licenciamento - por agentes públicos, por atores da sociedade civil organizada ou pelos próprios empreendedores - têm provocado frequentes judicializações, impactando negativamente os prazos e os custos de execução de obras, especialmente no setor de infraestrutura5.
Dados do Painel “Estatísticas do Poder Judiciário”6, atualizados até 31/12/25, indicam que, somente em 2025, foram propostos 3.366 novos processos judiciais em todo o país, tendo por objeto a revogação ou a concessão de licença ambiental. Segundo as estatísticas, um processo distribuído sob esse assunto levará, em média, 470 dias para obter um primeiro julgamento, o que equivale a pelo menos 1.022 dias de duração, sem que o conflito seja resolvido definitivamente pelos tribunais.
Nesse cenário, a principal alternativa explorada pela Administração Pública para conferir maior celeridade aos processos de licenciamento ambiental foi a via da simplificação7. Não obstante, a introdução de licenças ambientais simplificadas, como as propostas pela lei 14.195/21 e pelas leis estaduais 10.431/16, do Estado da Bahia, e 15.434/00, do Rio Grande do Sul, tiveram a sua constitucionalidade infirmada em ADIn - Ações Diretas de Inconstitucionalidade, nas quais o STF fixou o entendimento de que formas simplificadas de licenciamento só poderiam ser aplicadas a atividades de baixo risco ambiental8.
Nesse cenário, apesar da desconfiança e da resistência dos movimentos sociais e ambientalistas, ganhou força, no país, um movimento pela uniformização e modernização do processo de licenciamento ambiental em âmbito nacional. Este movimento levou à consolidação do PL 2.159/21, aprovado pelo Congresso Nacional após quatro anos de tramitação e sancionado parcialmente pelo presidente da República em 8/8/25. A sanção presidencial da lei 15.190/25 foi acompanhada de 63 vetos a diversos dispositivos, posteriormente, em sua quase totalidade, derrubados pelo Congresso Nacional em novembro de 2025.
Até o final do mês de dezembro de 2025, foram propostas três ADIn - Ações Diretas de Inconstitucionalidade perante o STF contestando diversos dispositivos da lei 15.190/25, todas distribuídas à relatoria do ministro Alexandre de Moraes: a ADIn 7.913, proposta pelo Partido Verde; a ADIn 7.916, proposta pela Rede Sustentabilidade e pela ANAMMA - Associação Nacional de Órgãos Municipais de Meio Ambiente, e a ADIn 7.919, proposta pelo Partido Socialismo e Liberdade e pela APIB - Articulação dos Povos Indígenas do Brasil.
Apesar das particularidades dos argumentos formulados em cada uma das ADIns, é possível identificar três eixos comuns de argumentação: em primeiro lugar, a inconstitucionalidade de modalidades simplificadas de licenciamento, como o autolicenciamento e a LAE - licença ambiental especial (criada pela lei 15.300/25), sob a alegação de violação aos princípios da prevenção, precaução e proibição do retrocesso em matéria ambiental; em segundo lugar, a inconstitucionalidade da dispensa de licenciamento para determinadas atividades, sob o argumento de que esta violaria o modelo preventivo de controle; e em terceiro lugar, a inconstitucionalidade das restrições impostas aos órgãos licenciadores para a fixação de condicionantes ambientais, em razão de um suposto enfraquecimento da avaliação de impacto ambiental.
A incerteza quanto ao alcance, à abrangência e aos efeitos do julgamento dessas ADIns opera como fator de grave insegurança jurídica no licenciamento ambiental no país. Não obstante, se prevalecer a tese da constitucionalidade do novo marco legal, a plena vigência do novo sistema poderá oferecer oportunidades valiosas para mitigar gargalos institucionais, conferindo maior celeridade e eficiência aos licenciamentos ambientais, especialmente no setor da infraestrutura.
Sem a pretensão de esgotar matéria tão complexa, vamos, nesta oportunidade, abordar apenas a definição de parâmetros para o exercício da discricionariedade técnica pelos órgãos licenciadores na fixação de condicionantes ambientais.
O quadro normativo estabelecido pela resolução CONAMA 237/1997 e pela LC 140/11 consolidou um modelo de atuação administrativa no qual os órgãos ambientais detinham significativa autonomia para impor exigências, prazos e obrigações aos empreendedores, em razão da inexistência de parâmetros legais suficientemente densos quanto às espécies, aos limites e aos critérios de proporcionalidade admissíveis a essas condicionantes. O resultado foi a formação de um espaço decisório marcado por elevada incerteza regulatória. Não havia delimitação precisa sobre quais condicionantes poderiam ser exigidos, nem sobre como deveriam ser exigidos.
Embora a discricionariedade técnica seja, como observa Marques9, fundamental para a legislação ambiental, “visto que não se tem, muitas vezes, conhecimentos sobre os exatos riscos e impactos ambientais”, a ausência de parâmetros normativos mínimos para a fixação das condicionantes ambientais tornou-se um vetor de assimetria informacional e de grave incerteza quanto a custos e prazos. Para o setor de infraestrutura - cuja lógica econômica depende da definição de cronogramas e de estimativas razoavelmente precisas de investimento - a imprevisibilidade quanto às condicionantes ambientais aumenta os custos de transação e obstaculiza o desenvolvimento.
Exigências consideradas excessivas, sob a ótica do empreendedor, frequentemente culminam na judicialização, com pedidos de anulação ou de revisão de condicionantes. Por outro lado, exigências reputadas insuficientes por órgãos de controle, Ministério Público, movimentos ambientalistas, comunidades tradicionais ou povos indígenas também desencadeiam litígios. Instala-se, assim, uma dinâmica paradoxal: a mesma discricionariedade que busca assegurar a adequada gestão do risco ambiental passa a alimentar ciclos sucessivos de contestação judicial.
A ausência de parâmetros normativos mínimos para a fixação de condicionantes ambientais transforma o processo de licenciamento em um espaço de disputa contínua, no qual a decisão administrativa raramente se estabiliza. O tempo decisório não se esgota na esfera administrativa: prolonga-se no Judiciário, o que impacta negativamente a execução de obras essenciais ao desenvolvimento sustentável do país.
A situação impõe o enfrentamento de uma equação bastante delicada. Se por um lado, o desenvolvimento nacional (CF, art. 1º, inciso II) e a garantia da livre iniciativa (CF, art. 170) dependem crucialmente da tempestividade das decisões administrativas, por outro lado, a proteção e preservação do meio ambiente (CF, art. 225), enquanto dever fundamental do Estado e da coletividade10, proíbe que se fragilize o sistema de controle ambiental, sob pena de reabrir o ciclo litigioso sob outro prisma.
Nesse contexto, a lei 15.190/25 traz algumas vias para solucionar este importante gargalo institucional, as quais, se bem aplicadas, poderão reduzir a incidência de litígios e promover a celeridade e a efetividade dos licenciamentos.
A esse respeito, importa, primeiramente, destacar que as definições de licenciamento ambiental e de licença ambiental trazidas pela nova lei geral do licenciamento, embora bastante similares às postas pela LC 140/11 e pela resolução CONAMA 237/1997, não são idênticas. Há diferenças significativas que se desdobram logicamente em importantes alterações, imprimidas pela nova lei tanto no procedimento de licenciamento ambiental quanto na conformação técnica e jurídica das licenças.
Diversamente da resolução CONAMA 237/1997, a definição de licença ambiental, veiculada pela lei 15.190/25 (art. 3º, XXV), claramente vincula a autoridade licenciadora à observância de disposições legais, regulamentares e normas técnicas, tanto para a análise de viabilidade dos empreendimentos quanto para a fixação de condicionantes ambientais, traçando, assim, parâmetros normativos mínimos para o exercício da discricionariedade técnica pelas autoridades licenciadoras.
Adicionalmente, enquanto o art. 1º, inciso III, da resolução CONAMA 237/1997 conferia ampla margem de discricionariedade técnica aos órgãos licenciadores para a fixação das condicionantes ambientais, o art. 3º, inciso IV, da lei 15.190/25 delimita o escopo dessas condicionantes, circunscrevendo-o ao enfrentamento dos impactos negativos efetivamente identificados pelos estudos ambientais antecedentes, conforme as condições e limites traçados pelo art. 14 da lei geral do licenciamento.
Não se trata, como afirmam os críticos da nova lei geral, de restringir as condicionantes ambientais ao arrepio da lógica de precaução, nem de fragilizar o caráter preventivo do sistema de controle ambiental, mas apenas de fixar parâmetros ao exercício da discricionariedade técnica pelos órgãos licenciadores, fortalecendo as decisões administrativas diante de possíveis contestações e mitigando o risco de judicialização.
A fixação de condicionantes ambientais é reconhecida pela doutrina como espaço típico de discricionariedade técnica, pois implica o sopesamento de dados técnico-científicos atinentes à identificação e mensuração de impactos ambientais, à avaliação de sua magnitude, reversibilidade e cumulatividade, e à definição das medidas preventivas, mitigadoras ou compensatórias tecnicamente mais adequadas a esses impactos. Não obstante, como apontam Burgel, Danieli e de Souza11, a discricionariedade técnica deve observar parâmetros que permitam o imprescindível controle da viabilidade das escolhas do órgão gestor, sob pena de resvalar em arbitrariedade inaceitável.
Nesse cenário, o art. 14, §1º da lei 15.190/25 - dispositivo vetado pela Presidência da República e posteriormente restabelecido pelo Congresso Nacional - impõe aos órgãos ambientais a observância de três parâmetros essenciais para a fixação das condicionantes ambientais: em primeiro lugar, a demonstração de que existe um nexo de causalidade entre as condicionantes fixadas e os impactos ambientais identificados nos estudos ambientais; em segundo lugar, a proporcionalidade das condicionantes fixadas, ou seja, a demonstração de que não são necessárias, adequadas e proporcionais à magnitude dos impactos que se pretende prevenir, mitigar ou compensar; e em terceiro lugar, a motivação qualificada do ato decisório.
Explicita, desse modo, o dispositivo legal a aplicabilidade dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade à fixação das condicionantes ambientais, na linha dos preceitos estabelecidos pelos arts. 20 a 22 da LINDB, inibindo a tomada de decisões baseadas em fórmulas genéricas ou referências abstratas e impondo a necessária ponderação, pelos órgãos ambientais, do contexto dos empreendimentos e atividades licenciados e das consequências práticas de suas decisões, mediante o oferecimento de motivações suficientemente qualificadas. Há, nesse sentido, o reforço do devido processo legal, com a previsão de interposição de recurso administrativo pelo empreendedor, com prazo máximo para apreciação pela autoridade licenciadora, prevista nos §§ 6º a 8º do art. 14 da lei 15.190/25.
Especificamente quanto ao nexo causal, o dispositivo afasta expressamente a possibilidade de fixar condicionantes para mitigar ou compensar impactos ambientais causados por terceiros ou decorrentes de situações sobre as quais o empreendedor não possua ingerência ou poder de polícia. Vedações estas reiteradas pelo § 2º do mesmo art. 14, e complementadas pelo disposto no § 5º, ao prescrever que as condicionantes não podem obrigar o empreendedor a manter ou a operar serviços de responsabilidade do Poder Público.
De fato, a prática administrativa brasileira consolidou, ao longo dos anos, o padrão de imposição de condicionantes ambientais voltados não à prevenção, mitigação ou compensação de impactos ambientais, mas sim à cobertura, pelos empreendedores, de déficits estruturais nas políticas públicas, em substituição ao Poder Público. Parte significativa dos litígios ambientais em andamento no país, inclusive, deduz pedidos condenatórios dessa natureza.
Sob esse prisma, é possível afirmar que o art. 14 da nova lei geral do licenciamento não elimina a discricionariedade técnica dos órgãos ambientais. Vem apenas corrigir distorções e reforçar a aderência do licenciamento ambiental aos achados dos estudos ambientais, preservando a coerência interna, reduzindo a litigiosidade e conferindo maior celeridade e eficiência aos procedimentos.
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1 GARBACCIO, Grace Ladeira; SIQUEIRA, Lyssandro Norton; ANTUNES, Paulo De Bessa. Licenciamento ambiental: necessidade de simplificação. Revista Justiça do Direito, v. 32, n. 3, p. 562–582, 8 mar. 2019. P. 564.
2 CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA. Licenciamento ambiental: propostas para aperfeiçoamento. Brasília, DF: CNI, 2014.
3 HOFMANN, Rose Mirian. Gargalos do licenciamento ambiental federal no Brasil. Brasília, DF: Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados, jul. 2015.
4 TCU, Plenário, Rel. M.S. Weder de Oliveira, Acórda~o nº 1789/2019, Processo TC 024.048/2018-6.
5 PÊGO, Bolívar et al. O licenciamento ambiental como condicionante à execução de obras de infraestrutura. In: GOMIDE, A. A. e PEREIRA, A. K. Governança da Política de Infraestrutura: condicionantes institucionais ao investimento. Brasília: IPEA, 2018. p. 319–348.
6 CNJ. Estatísticas do Poder Judiciário. Data JUD: Base Nacional de Dados do Poder Judiciário. Disponível em: https://justica-em-numeros.cnj.jus.br/painel-estatisticas/. Acesso em 24.02.2026.
7 BOTELHO, Ariane Baars de Arruda. A simplificação do processo administrativo ambiental brasileiro. Dissertação de Mestrado—Lisboa: Universidade de Lisboa, 2019.
8 STF, ADIs nº 6808/DF, 5014/BA e 6618/RS.
9 MARQUES, Carlos Alexandre Michaello. Reflexos sobre a discricionariedade administrativa na seara ambiental. In: VERÁS NETO, F.Q. e SARAIVA, B.C. (org.) Temas atuais de Direito Ambiental, Ecologia Política e Direitos Humanos. Rio Grande: Editora da FURG, 2013. p. 135–150. p. 148.
10 STF, ADI nº 3540 MC/DF.
11 BURGEL, Caroline Ferri; DANIELI, Gabriel da Silva; DE SOUZA, Leonardo da Rocha. Discricionariedade administrativa e licença ambiental. Revista Direito Ambiental e sociedade, v. 7, n. 2, p. 265–304, 2017. p. 299.