A instituição do regime de previdência complementar no serviço público brasileiro representa uma das mais relevantes transformações estruturais do sistema previdenciário nacional. A limitação dos benefícios ao teto do RGPS - Regime Geral de Previdência Social, combinada com a criação das entidades fechadas de previdência complementar, alterou substancialmente a lógica de financiamento e de proteção social dos servidores públicos.
Nesse contexto, a possibilidade de migração para o regime híbrido, com sujeição ao teto do RGPS e possibilidade de adesão à previdência complementar, constitui instrumento legítimo de transição constitucional. Todavia, essa opção somente se mostra juridicamente adequada e atuarialmente equilibrada quando acompanhada da correspondente compensação financeira: o benefício especial.
O benefício especial possui natureza estatutária, indenizatória e compensatória. Trata-se de mecanismo destinado a equilibrar a situação jurídica do servidor que, após anos de contribuição sob alíquotas integrais no regime próprio, opta por renunciar a regras potencialmente mais favoráveis de aposentadoria e pensão, passando a submeter-se ao teto do RGPS e aos riscos inerentes ao novo modelo previdenciário.
Seu fundamento encontra-se no § 16 do art. 40 da Constituição Federal. A natureza jurídica indenizatória do benefício especial foi reconhecida pelo parecer AGU JL 03/20, pela solução de consulta 42/19 da Receita Federal e pelo acórdão 965/24 do Plenário do Tribunal de Contas da União. No âmbito federal, o instituto foi previsto pela lei 12.618/12.
No plano estadual, o instituto já foi implementado por diversos entes federativos, entre eles: Alagoas (LC 54/21), Minas Gerais (LC 158/21), Santa Catarina (LC 795/22), Ceará (LC 227/20), Mato Grosso (Resolução 49/23), Maranhão (Lei 11.636/21), Pará (LC 137/21), Paraná (Lei 20.777/21), Piauí (Lei 7.227/19), Rio Grande do Sul (LC 15.511/20), Tocantins (Lei 3.895/22), Rondônia (Lei 5.348/22), Goiás (LC 192/2024) e Bahia (LC 14.807/24).
A ampla difusão federativa, somada ao estímulo técnico reiteradamente promovido pelo Ministério da Previdência1, evidencia que o benefício especial não constitui inovação temerária, mas solução consolidada, juridicamente segura e fiscalmente responsável.
Além disso, a experiência dos entes federativos que já implementaram o instituto demonstra que a migração para o regime híbrido, acompanhada do benefício especial, constitui verdadeiro arranjo institucional de ganhos compartilhados. Do ponto de vista fiscal, a medida contribui para a redução do déficit atuarial dos regimes próprios de previdência, uma vez que limita a responsabilidade futura do ente público ao teto do RGPS, transferindo ao regime de previdência complementar a parcela adicional de acumulação previdenciária. Isso reduz a formação de passivos implícitos de longo prazo e melhora a previsibilidade das despesas previdenciárias.
Para as finanças públicas, a migração também promove maior estabilidade e transparência na gestão do passivo previdenciário, permitindo melhor planejamento orçamentário e atuarial, além de reduzir a volatilidade das projeções de gasto com aposentadorias e pensões. Tal efeito é reconhecido por órgãos técnicos e instituições de análise fiscal, uma vez que regimes complementares capitalizados contribuem para o fortalecimento da sustentabilidade previdenciária e para a melhoria das avaliações de solvência dos entes federados, inclusive sob a perspectiva de rating fiscal e capacidade de investimento dos estados.
Para o servidor, por sua vez, o modelo garante segurança jurídica e compensação adequada pelas contribuições já vertidas ao regime próprio, permitindo planejamento previdenciário mais racional e transparente. E para a sociedade, os efeitos são igualmente positivos, pois a migração contribui para o equilíbrio intergeracional do sistema previdenciário, reduz pressões estruturais sobre o orçamento público e fortalece a responsabilidade fiscal do Estado.
Trata-se, portanto, de uma solução institucional que concilia justiça previdenciária, sustentabilidade fiscal e segurança jurídica, configurando um verdadeiro modelo de ganha-ganha2, no qual se alinham os interesses do ente público, dos servidores e da sociedade.
Em alguns estados, a abertura do prazo decorreu de decisões judiciais, como na Bahia (MI 8034558-12.2021.8.05.0000 e ADI 8011990-65.2022.8.05.0000), em Goiás (ADI 5413828-52.2021.8.09.0000) e no Rio Grande do Sul (ADI 70069544146). Em todos os casos, a judicialização culminou na edição legislativa regulamentadora, demonstrando a robustez constitucional da matéria.
Por outro lado, o Espírito Santo constitui exemplo emblemático. Em 2013, a LC estadual 711 autorizou a migração, fixando prazo de 180 dias. Contudo, não houve previsão de compensação financeira, o que inviabilizou adesões. Posteriormente, a LC 938/20 determinou que, após diagnóstico atuarial positivo, o Poder Executivo apresentasse projeto de lei complementar instituindo o benefício especial e reabrindo o prazo de adesão.
Não obstante a existência de base normativa e de estudos técnicos avançados, até o momento o Estado do Espírito Santo3, assim como outros entes, a exemplo de Mato Grosso do Sul4 e São Paulo5, ainda não encaminhou o respectivo projeto legislativo.
Estados que já possuem diagnósticos atuariais consistentes e análises técnicas consolidadas devem concluir o processo legislativo. A postergação indefinida gera insegurança jurídica, instabilidade institucional e compreensível angústia6 entre os servidores.
A omissão legislativa na regulamentação do benefício especial, especialmente quando já existentes estudos atuariais avançados e previsão normativa expressa, pode comprometer a proteção da confiança legítima dos servidores e tensionar o princípio da isonomia federativa. Não é juridicamente coerente que, em um sistema previdenciário de matriz constitucional única, a efetivação de instrumento expressamente autorizado pela Constituição dependa de ritmos legislativos desiguais, gerando distorções entre entes federados.
A conclusão do processo legislativo não é apenas uma escolha administrativa, mas um imperativo de coerência institucional, estabilidade atuarial e respeito às bases estruturantes do regime previdenciário brasileiro.
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1 “Ministério da Previdência Social lança guia sobre migração para o Regime de Previdência Complementar.” Ministério da Previdência Social, publicado em 13 nov. 2023. Disponível em: https://www.gov.br/previdencia/pt-br/noticias/2023/novembro/mps-lanca-guia-sobre-migracao-para-o-regime-de-previdencia-complementar. Acesso em: 08 mar. 2026.
2 LIMA JR., Arnaldo Barbosa de. Benefício especial: um jogo de ganha-ganha. Publicado em 25 out. 2021. Disponível em: https://blog.abrapp.org.br/blog/artigo-beneficio-especial-um-jogo-de-ganha-ganha-por-arnaldo-barbosa-de-lima-jr-da-mag/ . Acesso em: 08 mar. 2026.
3 ESPÍRITO SANTO. PREVES; SECRETARIA DE ESTADO DA FAZENDA. Processo nº 2022-CF8RC – PREVES avalia a possibilidade de realização de novo estudo atuarial. O estudo de impacto orçamentário realizado em 2023 concluiu que “a migração de regimes é viável para o Estado do Espírito Santo, gerando resultados superavitários em todos os cenários analisados”. Disponível em: https://e-docs.es.gov.br/p/2022-CF8RC. Acesso em: 09 mar. 2026.
4 “Grupo de Trabalho é instituído para elaborar lei de migração ao Regime de Previdência Complementar.” Secretaria de Estado de Administração do Mato Grosso do Sul, publicado em 2020. Disponível em: https://www.sad.ms.gov.br/grupo-de-trabalho-e-instituido-para-elaborar-lei-de-migracao-ao-regime-de-previdencia-complementar/. Todavia, até o momento do fechamento deste artigo, o respectivo projeto de lei ainda não havia sido encaminhado pelo Governo estadual.
5 Em agosto de 2025, o site da Associação dos Procuradores do Estado de São Paulo noticiou: “A expectativa é a de que o projeto de lei com o propósito de permitir a migração de regime será enviado pelo Governador de São Paulo, Tarcísio de Freitas, à ALESP ainda no mês de agosto.” Associação dos Procuradores do Estado de São Paulo – APESP. Disponível em: https://apesp.org.br/2025/08/apesp-reune-se-com-presidente-da-spprev-para-tratar-da-migracao-para-a-sp-prevcom/. Todavia, até o momento do fechamento deste artigo, o projeto ainda não havia sido remetido à Assembleia Legislativa.
6 SÉCULO DIÁRIO. Servidores querem reabertura de prazo de migração para previdência complementar. A matéria relata que, no Espírito Santo e em diversos estados, desde 2019 servidores públicos têm reivindicado a reabertura do prazo para migração ao regime de previdência complementar. Disponível em: https://www.seculodiario.com.br/direitos/servidores-querem-reabertura-de-prazo-de-migracao-para-previdencia-complementar/. Acesso em: 09 mar. 2026.