1. Considerações iniciais
O instituto da inelegibilidade é um dos mais curiosos do Direito Eleitoral. Embora consista em uma das restrições mais relevantes à capacidade eleitoral passiva, esta não opera efeitos jurídicos sensíveis senão quando o indivíduo, dito inelegível, formaliza sua candidatura. Fora desse período, ele exerce seus direitos políticos de forma tão ampla quanto qualquer outro.
Desse modo, mesmo que a inelegibilidade seja tratada com ênfase no sistema sancionatório eleitoral, seus efeitos estão restritos a cada pleito. E é nesse momento que a Justiça Eleitoral, em processos de cognição sumária e rito célere, é chamada a analisar os pedidos de registro de candidatura daqueles escolhidos em convenção partidária.
Tal peculiaridade acarreta várias consequências no processo eleitoral, potencialmente deletérias à segurança das relações jurídicas, a exemplo: i) da reavaliação cíclica, ou seja, a cada pleito, da incidência da inelegibilidade, permitindo decisões conflitantes de um mesmo tribunal; ii) do dispêndio de recursos públicos de campanha a candidaturas inviáveis; iii) da realização de propaganda por candidatos manifestamente inelegíveis; iv) da votação em candidatos inaptos à participação no pleito, com potencial anulação e descarte dos votos a eles destinados; v) da eventual realização de eleições suplementares. Consequências indesejáveis que se repetem a cada eleição, inclusive envolvendo os mesmos candidatos, que têm a faculdade de se lançar mesmo quando cientes da inviabilidade das suas candidaturas, ante a manifesta inelegibilidade.
Diante desse cenário, o presente estudo pretende traçar parâmetros materiais mínimos para a identificação do candidato sabidamente inelegível, definido como aquele que apresenta óbice manifesto ao deferimento de seu registro de candidatura, ou cuja situação jurídica indique elevada probabilidade de sua existência. Além disso, busca-se apontar caminhos para impedir os efeitos perniciosos supracitados, notadamente a medida extrema de renovação do pleito.
Para o entendimento contextual do tema, será inicialmente abordado o sistema atual de exame das inelegibilidades e o modo como o regime do registro de candidatura, em rito célere e cognição sumária, tem operado os efeitos jurídicos do indeferimento, especialmente em ambiente de candidaturas sub judice.
Na sequência, serão apontados os elementos principais para identificação da inelegibilidade manifesta - aqui compreendida, em chave funcional, como abuso do direito de candidatura - e as principais causas que podem ser consideradas de incidência evidente.
Por fim, serão apresentados os instrumentos institucionais aptos a conferir efetividade ao modelo proposto, com destaque para o aprimoramento legislativo e regulamentar do RDE - Requerimento de Declaração de Elegibilidade, sua função estabilizadora condicionada no momento do registro e, em perspectiva de lege ferenda, a responsabilização patrimonial dos agentes que insistam em candidaturas manifestamente inviáveis.
Adota-se método jurídico-dogmático, com análise normativa do regime do registro de candidatura e das inelegibilidades, cotejada com a jurisprudência do TSE em casos paradigmáticos sobre (i) marco temporal de aferição e (ii) alcance do estado sub judice. A seleção dos precedentes prioriza decisões colegiadas do TSE com enfrentamento de mérito e potencial de replicação em pleitos sucessivos. Complementarmente, utiliza-se bibliografia especializada para delimitar os fundamentos constitucionais do sistema de inelegibilidades e discutir a possibilidade de requalificação da reiteração temerária como abuso do direito de candidatura.
2. O exame das inelegibilidades: parâmetros, efeitos e incentivos.
A Constituição Federal de 1988, após estabelecer amplo catálogo de direitos políticos e tratar das condições de elegibilidade, passa a descrever as hipóteses constitucionais de inelegibilidade, a exemplo do analfabetismo (art. 14, § 4º), da vedação ao terceiro mandato (art. 14, § 5º) e a inelegibilidade reflexa por parentesco (art. 14, § 7º). Por fim, o constituinte estabeleceu reserva legal para novas hipóteses de inelegibilidade “a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta” (art. 14, § 9º).
Essa estrutura já revela que as causas de inelegibilidade são tão importantes para a higidez do sistema jurídico instituído pela Constituição de 1988 e a manutenção do Estado Democrático de Direito, quanto o próprio exercício dos direitos políticos. Antes de antagônicas à democracia, elas integram e complementam esse sistema, pois não se admite representação popular que contrarie o núcleo valorativo do texto constitucional.
Destaca-se a lição de Edson Resende de Castro, para quem:
Não há regime democrático que se sustente sem que a representação - extraída das urnas - atenda ao interesse público de lisura, não só da disputa, como também do exercício do mandato, sob pena de desencantamento do seu soberano, o povo, e daí seu enfraquecimento. E para a efetivação destes princípios, impõem-se as restrições e limites à capacidade eleitoral passiva - “jus honorum” - daqueles que trazem na sua vida, atual e pregressa, registros de fatos, circunstâncias, situações ou comportamentos - não necessariamente ilícitos - tidos como suficientes pelo ordenamento jurídico para despertar a necessidade de preservação daqueles valores1.
Nesse contexto, as hipóteses de inelegibilidade, constitucionais e infraconstitucionais, devem ser encaradas como complementares aos direitos políticos - e não sua antítese -, pois sedimentam valores mínimos e caros ao sistema jurídico que os candidatos devem preencher antes de se habilitarem ao exercício do mandato popular. Por essa razão, tão grave quanto a violação a um direito político é o exercício de mandato por quem seja inelegível, ou seja, por quem esteja maculado pelas características repudiadas pela Constituição.
Fiel a essa função primordial do sistema de inelegibilidades, a LC 64/1990, com as alterações decorrentes da LC 135/10, estabeleceu amplo catálogo de causas de inelegibilidade. Este rol abrange desde a declaração de perda do mandato até a exclusão do exercício de profissão, passando por condenações criminais, eleitorais, improbidade administrativa e ilícitos administrativos. Além disso, o diploma estabelece prazos de desincompatibilização de cargos e funções com potencial de comprometer a isonomia entre os candidatos.
Não obstante a relevância desse instituto, o regime jurídico é relativamente concessivo e brando com a formalização de candidaturas por pessoas inelegíveis, ou sobre as quais penda razoável dúvida da respectiva elegibilidade.
O art. 26-D da LC 64/1990 dispõe que “ As condições de elegibilidade e as causas de inelegibilidade devem ser aferidas no momento de formalização do registro de candidatura, sem prejuízo do reconhecimento pela Justiça Eleitoral, de ofício ou mediante provocação, das alterações fáticas ou jurídicas supervenientes que afastem ou extingam a inelegibilidade, incluído o encerramento do seu prazo, desde que constituídas até a data da diplomação.3”
Os dois comandos do aludido dispositivo indicam, por um lado, que as condições de elegibilidade e as causas de inelegibilidade são analisadas com base no quadro jurídico existente no momento da formalização do pedido de registro e, por outro, que se consideram eventuais alterações no quadro fático ou jurídico que afastem a inelegibilidade. Em todo caso, o preceito indica que, a cada eleição, os candidatos, elegíveis ou não, podem pleitear registro de candidatura, cujo exame ocorrerá independentemente de a questão idêntica, alusiva ao mesmo candidato, ter sido resolvida pela Justiça Eleitoral em pleito anterior.
Com base nesse dispositivo, a jurisprudência do TSE firmou-se no sentido de que “as causas de inelegibilidade e as condições de elegibilidade devem ser aferidas a cada eleição, sem que se possa falar em coisa julgada e direito adquirido” (AgR-REspEl 0600555-62, rel. min. Cármen Lúcia, PSESS em 19/12/2022).
Outras disposições que contribuem para a relativa lassidão com candidatos inelegíveis são os arts. 16-A e 16-B da lei 9.504/1997, os quais respectivamente prescrevem: “i) o candidato cujo registro esteja sub judice poderá efetuar todos os atos relativos à campanha eleitoral, inclusive utilizar o horário eleitoral gratuito no rádio e na televisão e ter seu nome mantido na urna eletrônica enquanto estiver sob essa condição, ficando a validade dos votos a ele atribuídos condicionada ao deferimento de seu registro por instância superior” e ii) “O disposto no art. 16-A quanto ao direito de participar da campanha eleitoral, inclusive utilizar o horário eleitoral gratuito, aplica-se igualmente ao candidato cujo pedido de registro tenha sido protocolado no prazo legal e ainda não tenha sido apreciado pela Justiça Eleitoral”.
A consequência prática dessas disposições consiste no lançamento de candidaturas, independentemente da viabilidade jurídica. Tal situação se verifica reiteradamente nos pleitos e causa prejuízos irreparáveis à soberania popular e ao erário, além de promover comportamentos que tangenciam a fraude.
A realidade prática evidencia o problema: somente no ano de 2021 - exercício imediatamente posterior ao pleito de 2020 -, a Justiça Eleitoral realizou, aproximadamente, 85 eleições suplementares de prefeito e vice-prefeito, em razão da nulidade de votos de candidatos inelegíveis. Em 2022 foram renovadas outras 28 eleições, quase todas em razão de indeferimento de registros de candidatura2. Todos esses pleitos acarretaram novos gastos públicos, e sobretudo fomentaram algum descrédito no sistema e nas instituições democráticas, visto que o eleitorado nem sempre é esclarecido acerca da razão pela qual o mandatário anterior, vitorioso nas urnas, foi afastado.
Paralelamente a esse aspecto, tanto a renovação dos pleitos quanto o financiamento de candidaturas juridicamente inviáveis, assim entendidas como aquelas cujo candidato ostente óbice flagrante à capacidade eleitoral passiva, acarretam gastos públicos substanciais e desnecessários, principalmente quando se considera que a esmagadora maioria dos recursos utilizados em campanha têm origem pública3.
Diante desse cenário, a jurisprudência mais recente dos tribunais, especialmente do TSE, estabeleceu parâmetros racionalizadores, tanto para evitar o exame reiterado de hipóteses de inelegibilidade e de condições de elegibilidade quanto para definir o marco temporal em que cessa a eficácia do art. 16-A da lei 9.504/1997.
Em relação ao primeiro ponto, muito embora o TSE mantenha orientação no sentido de que os julgamentos nos processos de registro de candidatura não formam coisa julgada, já admitiu que, ausente alteração fática ou jurídica na situação do candidato, deve prevalecer julgamento anterior, no qual o óbice à candidatura tenha sido efetivamente discutido. Nesse sentido: “Conquanto as causas de inelegibilidade e as condições de elegibilidade devam ser aferidas a cada eleição, sem que se possa falar em coisa julgada e direito adquirido, o Tribunal deve manter coerência em seus pronunciamentos, aplicando os mesmos preceitos normativos e critérios a situações idênticas ou semelhantes, notadamente quando se refiram aos mesmos fatos, candidato, município e eleições” (AgR-REspe 33-59, rel. min. Admar Gonzaga Neto, DJE de 1º/12/2017).
Nesse precedente, ficou assentado que se tratava de mera reiteração de fatos já apreciados pela Corte, por ocasião do julgamento do registro de candidato apresentado na eleição prévia. Por tal razão, considerou-se impossível a revisão do posicionamento, sob pena de agredir o postulado da segurança jurídica. Este princípio, de estatura constitucional, se sobrepõe à aplicação irrestrita, em qualquer caso ou circunstância, do § 10 do art. 11 da lei 9.504/1997, segundo o qual as condições de elegibilidade e causas de inelegibilidade são apreciadas a cada pleito.
Além desse preceito de cariz constitucional, o art. 926 do CPC impõe aos tribunais o dever de uniformização de sua jurisprudência, de modo a mantê-la “estável, íntegra e coerente”. Assim, a leitura correta e mais sistemática do dispositivo supracitado da lei das eleições revela que a renovação do exame da aptidão eleitoral é possível, porém encontra limite na proibição de decisões contraditórias. Vedada, portanto, a adoção de parâmetros hermenêuticos diversos dos anteriormente utilizados em relação aos mesmos fatos e candidato, sobretudo quando houver decisão acerca da matéria de fundo pelo TSE.
Esse dever de coerência e de preservação da segurança jurídica - se não é suficiente para se falar em coisa julgada do processo de registro de candidatura - estabelece posição jurídica relevante daqueles afetados pelo provimento jurisdicional e impõe ônus argumentativo qualificado ao órgão julgador que pretenda divergir sem distinção plausível. No mais, verificada a situação de inelegibilidade manifesta, tal qual delineada neste estudo, a resposta institucional adequada não consiste em antecipar efeitos típicos do indeferimento do registro, mas estabilizar previamente o exame da viabilidade da candidatura por meio do RDE - Requerimento de Declaração de Elegibilidade aprimorado e, em caso de reiteração abusiva, proceder anotação expressa do abuso do direito de candidatura, com consequências patrimoniais a serem previstas em lei.
Outro marco racionalizador do exame da produção de efeitos da decisão que reconhece causa de inelegibilidade foi discutido por ocasião do julgamento do RCand 0600903-50, de relatoria do min. Luís Roberto Barroso, ocorrido em 1º/9/2018, oportunidade na qual o TSE assentou que “desde o julgamento do ED-REspe 139-25, o TSE conferiu alcance mais limitado à expressão ‘registro sub judice’ para fins de aplicação do art. 16-A da lei 9.504/1997, fixando o entendimento de que a decisão colegiada do TSE que indefere o registro de candidatura já afasta o candidato da campanha eleitoral”.
Nesse julgamento, foi registrado posicionamento contrário à superação da condição sub judice de candidato, quando ainda não transitado em julgado o processo de registro de candidatura. Naquele caso concreto, porém, concordei com a douta maioria no que tange à possibilidade de execução imediata da decisão do TSE que indefere registro de candidatura. Tal medida compreendeu a proibição de atos de campanha pelo impugnado, ressalvada a sua participação na propaganda eleitoral na condição de filiado; não inclusão do nome do impugnado na urna eletrônica; e intimação da coligação para, querendo, exercer a faculdade de que trata o art. 13 da lei 9.504/1997. Minha concordância derivou exatamente da circunstância de que, com a decisão do TSE, a questão infraconstitucional alusiva ao alcance do art. 16-A da lei das eleições restou superada, pela irrecorribilidade das decisões da referida Corte, salvo nos casos de mácula direta a dispositivo constitucional ou denegação de remédio constitucional.
A despeito do desfecho dos processos criminais que ensejaram as impugnações discutidas naquele feito, as razões pelas quais se firmou o entendimento permanecem incólumes: a segurança do processo eleitoral, a estabilidade política do ente federativo e os interesses do colégio de eleitores, os quais podem ser influenciados a votar em candidato flagrantemente inelegível, se sobrepõem ao direito individual do pretenso candidato, que apresenta seu nome mesmo ciente da existência de relevante (óbvia até) restrição à sua elegibilidade.
A esse propósito, é possível a superveniência de alterações legislativas que modifiquem a própria sistemática do exame de processos de registro de candidatura Não para antecipar, por via excepcional, efeitos típicos do indeferimento, mas para conferir maior racionalidade ao sistema, reduzindo a aposta estratégica no prolongamento do estado sub judice e prevenindo a reiteração oportunista de controvérsias já estabilizadas.
Nessa linha, mostra-se mais consentâneo com as garantias processuais e com a soberania popular o fortalecimento de instrumentos preventivos de estabilização da resposta jurisdicional, de modo a permitir que a viabilidade jurídica da candidatura seja apreciada antes do período crítico do registro, sem supressão prematura do jus honorum.
No ponto, vale dizer que a recente inclusão, pela LC 219/25, do § 16 no art. 11 da lei 9.504/1997 possibilitou ao “pré-candidato que demonstrar dúvida razoável sobre a sua capacidade eleitoral passiva, ou o partido político a que estiver filiado, poderão dirigir à Justiça Eleitoral RDE - Requerimento de Declaração de Elegibilidade a qualquer tempo, e a postulação poderá ser impugnada em 5 (cinco) dias por qualquer partido político com órgão de direção em atividade na circunscrição”.
Muito embora essa nova via possibilite o exame das condições de elegibilidade e das causas de inelegibilidade antes do período eleitoral, ainda há considerável insegurança jurídica quanto a sua aplicação, seja porque inexiste disciplina normativa suficiente a esclarecer regras de competência, marcos temporais, limites objetivos do requerimento e o grau de estabilização da decisão para o momento do registro, seja porque o próprio rito carece de regulamentação que assegure transparência, contraditório institucional e participação social.
Por isso, impõe-se que o TSE estabeleça, por ato normativo, o procedimento do RDE, com especial atenção à publicização do ajuizamento e do objeto do pedido e à intervenção obrigatória do MPE, de modo a viabilizar a atuação de interessados na circunscrição, e evitar que a consulta se converta em instrumento meramente informativo, destituído de efetividade prática.
Ademais, é natural que fatos supervenientes possam surgir após o julgamento do RDE ou que a questão submetida não abranja a totalidade das causas potencialmente incidentes, o que reforça a necessidade de delimitação adequada da causa de pedir e de critérios claros de estabilização condicionada.
No nosso sentir, as balizas hermenêuticas supracitadas oferecem diretrizes seguras para identificar, no regime vigente, os casos em que a inelegibilidade se apresenta de modo manifesto, isto é, em grau tal que torne imprópria a reiteração oportunista do debate em sucessivos pleitos, sem fato novo relevante. Em vez de autorizar providências inibitórias antecipatórias próprias do indeferimento do registro, tais balizas devem orientar o uso racional do instrumento preventivo já previsto no art. 11, § 16, da lei 9.504/1997, de modo a permitir pronunciamento prévio sobre a viabilidade jurídica da candidatura e a reduzir a aposta estratégica no prolongamento do estado sub judice.
Em síntese, os mesmos critérios materiais que permitem reconhecer a inelegibilidade manifesta devem ser mobilizados para estruturar o juízo preventivo do RDE, especialmente quando (i) já houver decisão do TSE acerca do mérito do óbice à candidatura e não tenha ocorrido mudança fático-jurídica relevante, ou quando (ii) o próprio TSE, em sede originária ou recursal, tenha confirmado condenação que constitua suporte fático direto da inelegibilidade. Nessas hipóteses, a finalidade institucional do sistema não é interditar antecipadamente a disputa, mas estabilizar a resposta jurisdicional antes do registro e, se houver insistência sem fato superveniente, qualificar expressamente a reiteração como abuso do direito de candidatura.
No tópico abaixo, serão descritas hipóteses em que, a partir dos critérios interpretativos acima anotados, poder-se-ia vislumbrar a inelegibilidade flagrante ou sabida.
3. Hipóteses de inaptidão eleitoral flagrante.
Os vetores hermenêuticos fornecidos pelos critérios acima têm aplicação distinta, a depender da natureza do óbice verificado. Assim, o exame das causas de inelegibilidade e das condições de elegibilidade deve observar as peculiaridades dogmáticas de cada instituto.
Quanto às condições de elegibilidade, em geral, somente se considera evidente a situação específica que já tenha sido objeto de exame do colegiado do TSE, desde que não alterado o quadro fático-jurídico de eleições anteriores. Ressalte-se que, em regra, requisitos como domicílio eleitoral e filiação partidária não admitem a transposição automática de conclusões passadas e, necessariamente, devem ser aferidos, a cada pleito. A ressalva reside nos casos em que a filiação partidária tenha sido objeto de processo específico, circunstância apta a configurar a situação de evidência discutida no presente artigo, como, aliás, já se reconhece na súmula 52/TSE.
No que tange ao pleno exercício dos direitos políticos - e, mais especificamente, as hipóteses de sua suspensão -, uma vez que a matéria tenha sido objeto de análise de mérito pelo TSE, configura-se a inaptidão eleitoral flagrante. E tal evidência deve prevalecer até que se comprove eventual alteração fática ou jurídica superveniente que tenha restabelecido a capacidade eleitoral do pretendente.
Com relação à inelegibilidade decorrente do analfabetismo, a própria dinâmica do processo de alfabetização, sempre sujeito à mudança e evolução4, mitiga a relevância de decisões pretéritas da Justiça Eleitoral, visto que sempre há a possibilidade de o candidato ter adquirido a condição de alfabetizado. Todavia, permanece válida a premissa de racionalização. É dizer que caso se demonstre a persistência do quadro de ausência de alfabetização, sem qualquer evolução pedagógica, configurar-se-á a inelegibilidade flagrante.
Quanto à hipótese de inelegibilidade do § 7º do art. 14 da Constituição Federal, muito embora o vínculo de parentesco não se altere, as circunstâncias de ocupação do cargo pelo titular dificilmente se repetem, de tal sorte que, em geral, não haverá a identidade fático-jurídica que permita situação de inelegibilidade reflexa manifesta.
Com relação às hipóteses de inelegibilidade descritas na LC 64/1990, as que permitem maior segurança na identificação de candidaturas inviáveis são as alusivas às condenações eleitorais (alíneas d, h, j e p). Tal certeza decorre do fato de versarem sobre matéria especializada de competência da Justiça Eleitoral, em que o suporte fático da inelegibilidade é sempre discutido na ação eleitoral condenatória correspondente. Portanto, mesmo que inexista decisão prévia em sede de processo de registro, o pronunciamento do TSE nas ações ou representações eleitorais que impliquem em cassação, na via originária ou recursal, em regra acontece com antecedência suficiente para caracterizar a situação de inelegibilidade manifesta de que tratamos no presente estudo.
Destarte, em relação às condenações eleitorais, considera-se sabidamente inelegível tanto o candidato cuja inelegibilidade já tenha sido assentada pelo TSE, em processo de registro de candidatura prévio, quanto o representado cuja inelegibilidade tenha sido declarada ou mantida pelo referido Tribunal em sede de ação de investigação judicial eleitoral, ação de impugnação de mandato eletivo ou de uma das representações específicas da lei 9.504/1997 (captação ou gasto ilícito de recursos, captação ilícita de sufrágio, condutas vedadas e doação acima do limite legal).
No que tange às demais alíneas descritas no inciso I do art. 1º da LC 64/1990, a caracterização da inelegibilidade evidente depende de decisão anterior do TSE acerca do mesmo contexto fático-normativo em sede de processo de registro de candidatura, ainda que relativo a pleito pretérito. Nessas situações, caso seja apresentado novo registro de candidatura e não tenha ocorrido alteração fática ou jurídica relevante, poderá ser reconhecida e anotada a inelegibilidade flagrante, com a consequente responsabilização patrimonial dos agentes.
O mesmo critério pode ser adotado para a inelegibilidade decorrente de falta de desincompatibilização (inciso II). Somente a decisão do TSE acerca da mesma inelegibilidade, do mesmo contexto fático, pode ser utilizada como fundamento para o reconhecimento da inelegibilidade flagrante.
Estabelecidos esses parâmetros materiais, resta indicar quais os instrumentos processuais que podem ser utilizados no caso de registro de candidato sabidamente inelegível.
4. Da consulta preventiva, da inelegibilidade manifesta e da responsabilização patrimonial por abuso do direito de candidatura
A superação das disfunções identificadas no presente estudo não demanda a antecipação jurisdicional dos efeitos próprios do indeferimento do registro de candidatura, nem a mitigação casuística do regime do art. 16-A da lei 9.504/1997 por via de tutelas provisórias. Ao revés, a experiência demonstra que a compressão antecipada do jus honorum, por intermédio de decisões fundadas em cognição sumária, desloca excessivamente o eixo decisório da soberania popular para o Poder Judiciário, potencializando riscos institucionais e comprometendo a própria legitimidade do processo eleitoral.
A resposta adequada exige, antes, a requalificação dogmática da inelegibilidade manifesta como modalidade de abuso do direito de candidatura. Trata-se do exercício formal de prerrogativa jurídica em contradição aberta com a ordem normativa previamente estabilizada, com finalidade instrumental de produzir efeitos políticos e fáticos irreversíveis.
Nessa linha, configura-se a inelegibilidade manifesta sempre que se verificar qualquer das situações descritas no capítulo anterior. É o que ocorre quando já houver decisão colegiada do TSE acerca do mérito do óbice à candidatura, relativa ao mesmo candidato e ao mesmo contexto fático-normativo, sem alteração relevante do quadro jurídico.
Também se caracteriza quando o próprio TSE, em sede originária ou recursal, houver confirmado condenação eleitoral ou criminal que constitua suporte fático direto da causa de inelegibilidade. Sob o mesmo prisma, insere-se nesse conceito a situação das condenações eleitorais previstas nas alíneas d, h, j e p do art. 1º, I, da LC 64/1990, dadas a especialidade das matérias e a antecedência com que tais pronunciamentos, em regra, se formam.
No que tange às demais alíneas do art. 1º, I, da LC 64/1990, a evidência pressupõe decisão anterior do TSE sobre o mesmo contexto fático, não superada por fato novo relevante. O mesmo critério se aplica à falta de desincompatibilização, quando já houver pronunciamento do TSE sobre a mesma moldura fático-jurídica.
Ainda no plano das condições de elegibilidade, a inelegibilidade manifesta pode ocorrer quando a situação específica já houver sido examinada pelo TSE, sem modificação posterior do quadro fático-jurídico. Nesses casos, a reiteração de tese já vencida, sem distinção plausível, aproxima-se do uso instrumental do processo como estratégia eleitoral.
A essas hipóteses soma-se, ainda, situação autônoma de abuso, consistente no lançamento de candidatura em desconformidade com pronunciamento prévio desfavorável obtido em sede de RDE - Requerimento de Declaração de Elegibilidade, quando inexistente fato superveniente relevante. Em tal cenário, a insistência no registro não se explica por dúvida razoável, mas pela aposta deliberada no prolongamento do estado sub judice.
Muito embora a recente inclusão do § 16 no art. 11 da lei 9.504/97 represente avanço relevante, ao admitir o exame prévio das condições de elegibilidade e das causas de inelegibilidade, o RDE, tal como atualmente delineado, ainda não se mostra suficiente para enfrentar o fenômeno específico das candidaturas marcadas por inelegibilidade manifesta. A insuficiência decorre menos de sua finalidade declaratória e mais da ausência de disciplina normativa mínima quanto aos seus efeitos práticos no momento do registro, sobretudo quanto à estabilização da resposta jurisdicional e à prevenção de reiteração oportunista do mesmo quadro fático-jurídico.
Sem definição expressa de competência, limites objetivos da causa de pedir, marcos temporais e, principalmente, do grau de vinculação da decisão ao julgamento subsequente do registro, o RDE tende a operar como providência meramente informativa. Nesse formato, ele não elimina o incentivo estrutural que estimula a aposta na incerteza decisória e no prolongamento do estado sub judice, pois o custo do comportamento permanece difuso.
A experiência institucional recomenda, ademais, que o TSE discipline o processamento do RDE por ato normativo próprio, tal como procedeu em outras matérias de elevada sensibilidade democrática, a exemplo da regulamentação procedimental da fidelidade partidária. Essa regulamentação deve assegurar, sobretudo, a ampla publicização do ajuizamento e do objeto do requerimento, bem como a intervenção obrigatória do MPE, de modo a viabilizar a atuação de interessados e a prevenir decisões formadas em ambiente de baixa transparência, com déficit de contraditório social e institucional.
Por essa razão, a solução aqui delineada dispensa a criação de ação autônoma e pode ser implementada mediante aprimoramento legislativo do próprio RDE. Atribui-se ao instituto eficácia estabilizadora condicionada no momento do registro, ressalvada a superveniência de fatos relevantes, de modo a tornar racionalmente desvantajosa a reiteração de candidaturas inviáveis.
Nesse desenho, qualifica-se como inelegibilidade manifesta - aqui compreendida como abuso do direito de candidatura - a insistência do candidato postular registro em desconformidade com pronunciamento prévio desfavorável, quando ausente alteração fática ou jurídica superveniente apta a modificar o quadro apreciado. Nesse contexto, caberá à Justiça Eleitoral, ao apreciar o pedido de registro, proceder à anotação expressa dessa qualificação sempre que verificada a reiteração abusiva, seja porque já exista decisão anterior do TSE em contexto idêntico e sem fato novo relevante, seja porque o candidato, ou a agremiação, deliberadamente desconsiderou resposta negativa obtida em sede de RDE.
A anotação expressa não produz, por si, efeitos sancionatórios imediatos sobre a candidatura, nem interfere no exercício do direito de ser votado. Ela constitui, antes, pressuposto objetivo para a atuação em outras esferas de responsabilização, com preservação do contraditório e da ampla defesa.
A efetividade do sistema exige, ademais, a internalização dos custos do abuso, de modo a evitar que o ônus institucional permaneça socializado. Daí porque a responsabilização patrimonial do candidato e, quando caracterizado envolvimento institucional, do partido político, deve ser compreendida como proposta de lege ferenda, dependente de previsão legislativa específica quanto ao seu suporte normativo, pressupostos, legitimidade ativa, competência e limites.
A imputação solidária ao partido político encontra fundamento não apenas na sua participação institucional na formação da candidatura, mas na circunstância de que a agremiação atua, na prática, como o primeiro juízo de delibação acerca da viabilidade jurídica do postulante. Ao escolher e sustentar candidatura marcada por inelegibilidade manifesta, o partido não se limita a exercer liberdade política abstrata, mas assume posição de garantia mínima da higidez do pleito, razão pela qual deve responder solidariamente pelos custos que a reiteração abusiva transfere ao erário e ao sistema eleitoral.
Uma vez estabelecido o marco legal pertinente, a AGU deverá deter legitimidade ativa para ajuizar a ação civil de ressarcimento ao erário, em nome do interesse patrimonial da União e da integridade do processo eleitoral, tendo por causa de pedir imediata a anotação expressa, pela Justiça Eleitoral, do abuso do direito de candidatura.
Nessas hipóteses, a competência para processamento e julgamento da demanda será da Justiça Federal de primeira instância, perante o juízo com jurisdição territorial sobre o município da respectiva zona eleitoral, justamente por tratar-se de pretensão de recomposição do erário, fundada em ato jurisdicional eleitoral que qualificou o comportamento como inelegibilidade manifesta/abuso.
A eficácia desse modelo reside em sua capacidade de deslocar o ônus econômico da litigância abusiva para quem a instrumentaliza. Ao tornar onerosa a aposta na incerteza decisória, a responsabilização patrimonial opera como mecanismo racional de desincentivo ex ante, sem recorrer à supressão antecipada do direito de participação política.
Sob a perspectiva sistêmica, a responsabilização tende a produzir efeitos virtuosos e cumulativos. Com efeito, será fator de indução para uma efetiva diligência na seleção de candidaturas, além de estimular a utilização do RDE aprimorado, reduzir registros temerários, diminuir a judicialização caótica e mitigar a necessidade de eleições suplementares.
Com isso, fortalece-se a confiança no processo eleitoral e preserva-se a soberania popular, sem sacrifício das garantias fundamentais que estruturam o regime democrático. Em última análise, promove-se maior eficiência na alocação de recursos públicos e maior previsibilidade decisória, sem reduzir o espaço de competição política legítima.
5. Conclusão
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 estabeleceu, ao lado dos direitos políticos, a necessidade de atendimento das condições de elegibilidade e de não incidência em causas de inelegibilidade para que determinado candidato possa pleitear mandato popular, requisitos que sintetizam o cerne valorativo do regime jurídico. Assim, é também um direito fundamental, de natureza difusa, a realização de eleições livres, sem candidatos cuja não elegibilidade seja evidente ou flagrante, sob pena de mácula à normalidade e à legitimidade do pleito.
Apesar disso e da elaboração de amplo catálogo de condições de elegibilidade e de hipóteses de inelegibilidade, a legislação eleitoral e a interpretação que tem prevalecido nos tribunais são extremamente concessivas com o candidato que, sabendo-se inelegível, lança mesmo assim a sua candidatura, na esperança de que a situação seja revertida até a diplomação, ou mesmo que o seu capital político possa ser transferido para eventual substituto na undécima hora do prazo de substituição. Não tem sido raro, inclusive em âmbito nacional, o anúncio de candidaturas de pessoas sabidamente inelegíveis, já com a previsão de quem será o eventual substituto.
Esse descompasso, decorrente em grande medida da lassidão interpretativa do disposto no art. 16-A da lei 9.504/1997, tem permitido que candidaturas juridicamente inviáveis sejam lançadas, que se consumam recursos públicos na sua promoção por meio dos fundos de financiamento, que o eleitor seja levado a acreditar que o inelegível participará do pleito, que a votação seja anulada e, por fim, que novas eleições sejam marcadas. Além do dispêndio injustificável de recursos públicos, em patente mácula ao princípio da eficiência, a situação causa instabilidade político-jurídica e compromete a confiança no processo eleitoral, visto que aos olhos do eleitor o candidato que faz campanha e que tem seu nome inserido na urna foi referendado por decisão da Justiça Eleitoral.
Dada a incompatibilidade da interpretação excessivamente concessiva do art. 16-A da lei 9.504/1997 com a sistemática constitucional, notadamente com o disposto no art. 14, § 9º, da Constituição Federal, bem como com a exigência de coerência e integridade da função jurisdicional, entende-se possível reconhecer a situação de inelegibilidade manifesta quando, ausente distinção plausível, (a) já houver decisão do TSE acerca do mérito do óbice à candidatura e não tenha ocorrido mudança fático-jurídica relevante na situação do candidato, ou (b) o próprio TSE, em sede originária ou recursal, tenha confirmado condenação que constitua suporte fático direto da inelegibilidade. Em tais hipóteses, somente se justificará solução diversa diante de alteração superveniente efetivamente apta a modificar o quadro que ensejou a restrição à elegibilidade, sob pena de se estimular a reiteração oportunista de controvérsias estabilizadas.
A partir desses parâmetros, a resposta institucional mais consentânea com as garantias do processo eleitoral consiste em fortalecer, por via legislativa e regulamentar, o Requerimento de Declaração de Elegibilidade, conferindo-lhe eficácia estabilizadora condicionada para o momento do registro, sem prejuízo do exame de fatos supervenientes. A par dessa função preventiva, o sistema deve ser complementado por um regime de responsabilização patrimonial proporcional, a ser instituído de lege ferenda, capaz de internalizar nos agentes do abuso os custos que hoje são socializados, inclusive quando a insistência em candidatura manifestamente inviável decorrer de deliberação partidária, pois a agremiação atua, em sentido prático, como o primeiro juízo de delibação da viabilidade jurídica do postulante.
Diante do diagnóstico exposto, a superação do modelo permissivo vigente não deve ocorrer pela compressão antecipada do jus honorum, mas pela reorganização de incentivos que hoje tornam racional a aposta na incerteza decisória e no prolongamento do estado sub judice. O aperfeiçoamento do RDE, com a consequente anotação expressa da inelegibilidade manifesta quando houver reiteração abusiva sem fato superveniente relevante, aliado à previsão legal de efeitos patrimoniais incidentes sobre recursos próprios do candidato e do partido, tende a desestimular candidaturas inviáveis, reduzir o dispêndio público injustificável e mitigar a instabilidade político-jurídica associada à anulação de votos e à renovação de pleitos, em benefício da confiança pública e da legitimidade democrática.
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Referências bibliográficas
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_____, Tribunal Superior Eleitoral, RCand 0600903-50, rel. Min. Luís Roberto Barroso, PSESS em 1º.9.2018.
_____, Tribunal Superior Eleitoral, Ref-TutCautAnt 0601111-92, rel. Min. Ricardo Lewandowski, PSESS em 29.9.2022.
CASTRO, Edson de Resende. Curso de Direito Eleitoral. 10. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2020, p. 226-227.
GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral. 10. ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 174 e 175.
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1 CASTRO, Edson de Resende. Curso de Direito Eleitoral. 10. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2020, p. 226-227.
3 Incluído pela Lei Complementar nº 219, de 2025.
2 Dados extraídos pelo articulista a partir de informações oficiais do TSE: Disponível em: . Acesso em 1º Dez. 2024.
3 No pleito de 2022, por exemplo, dados extraídos do Sistema de Divulgação de Candidaturas e de Contas Partidárias do TSE indicam que mais aproximadamente 96% dos recursos de campanha tinham origem pública.
4 Cite-se, por exemplo, a evolução do quadro de alfabetização no Brasil descrito por José Jairo Gomes (GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral. 10. ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 174 e 175.