I - Introdução
A sistemática da regularização fundiária trazida pela lei 13.465/17 rompeu significativamente com modelos tradicionais da legislação imobiliária brasileira. Essa ruptura passou a permitir a regularização de núcleos urbanos consolidados que estavam completamente à margem da lei. Como se sabe, toda ruptura gera resistência e divergência de entendimentos.
Além da resistência advinda dessa ruptura, no contexto da Reurb há também uma questão central que merece estudo: a lei 13.465/17 permite a Reurb lote a lote ou a sistemática criada impede essa espécie de regularização individual? Esse é o ponto de partida do presente artigo, que pretende contribuir com o debate e sugerir mudanças legislativas que reforçam a segurança jurídica da regularização fundiária.
II - A sistemática da Reurb e a regularização de núcleos urbanos informais consolidados
Existem inúmeros instrumentos jurídicos disponíveis no ordenamento para a regularização de imóveis. Mesmo com essa diversidade de instrumentos, pesquisas mostram que há milhares de imóveis irregulares no Brasil1. Isso deixa claro que a existência de tantos instrumentos jurídicos não tem sido capaz de regularizar todas as situações. Nesse contexto, a lei 13.465/17, que desburocratizou a regularização fundiária, veio para tentar solucionar essa irregularidade.
A regularização fundiária, instituída pela lei 13.465/17, constitui um conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes2. Trata-se de um procedimento administrativo complexo e multidisciplinar.
Dentre os objetivos da Reurb, destaca-se identificar os núcleos urbanos informais que devam ser regularizados, organizá-los e assegurar a prestação de serviços públicos aos seus ocupantes, de modo a melhorar as condições urbanísticas e ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior3.
Quando se estuda a legislação e sua exposição de motivos4, observa-se que o maior motivador da lei é a garantia do direito social à moradia ao ocupante do núcleo urbano que está à margem da regularidade.
No intuito de ampliar as possibilidades de regularização desses núcleos, o rol de legitimados a requerer Reurb é amplo5 e há inúmeros dispositivos que rompem com regras tradicionais há muito incrustadas no ordenamento jurídico6.
O procedimento, que tem duas fases, tem início junto ao município, com o requerimento do interessado. Dentro do município, o processo administrativo é analisado por inúmeros profissionais, dentre os quais o engenheiro, o advogado do poder público e o técnico de meio ambiente. Ao final do procedimento, é expedida a CRF - Certidão de Regularização Fundiária, que se trata do ato de aprovação da regularização7.
A CRF também constitui título a ser registrado no cartório de registro de imóveis competente, onde se dá a segunda fase de tramitação da Reurb. Após o registro ocorre a efetiva regularização do núcleo e de suas unidades imobiliárias, conferindo-se a devida publicidade.
Em sua exposição de motivos, fica claro que a proposta legislativa foi a regularização de núcleos urbanos, à medida que “contempla medidas urbanísticas, ambientais e sociais, que visam à regularização dos núcleos urbanos informais, instituto jurídico novo, em verdadeiro esforço de reurbanização do país”8. No bojo da referida norma, o art. 11 traz alguns conceitos básicos do que seria núcleo urbano (inciso I), núcleo urbano informal (inciso II) e núcleo urbano informal consolidado (inciso III)
Neste sentido, em uma interpretação teleológica da norma, evidencia-se que a proposta do legislador foi a regularização de núcleos urbanos. Núcleo urbano, como bem pontua a lei, remete a “assentamento humano”, que confere a ideia de pluralidade. Essa ideia se repete ao longo da legislação, sobretudo quando se exige projeto urbanístico, que deve conter a indicação das áreas ocupadas e do sistema viário9, bem como das unidades imobiliárias a serem regularizadas10.
Há outros pontos em que isso também fica evidente, como por exemplo quando se menciona que, na Reurb-S, caberá ao poder público implementar a infraestrutura essencial, os equipamentos “comunitários” e as melhorias habitacionais11.
Em que pese a clara intenção da norma, há dispositivos pontuais que, pela interpretação literal e isolada, abrem margem para a tentativa de regularizações individuais, como será demonstrado em seguida.
III - A abertura para a titulação individual
Em que pese a evidente intenção do legislador em instituir a Reurb como um instrumento de regularização de núcleos urbanos informais consolidados, há alguns dispositivos isolados que conferem certa margem a interpretações divergentes, principalmente quando interpretados em sua literalidade e de forma isolada.
Um exemplo a ser trazido se encontra no rol de legitimados do art. 14, que permite ao beneficiário individual requerer Reurb. O art. 14, II da lei 13.465/17 estabelece que poderão requerer Reurb os beneficiários, “individual” ou coletivamente. O que leva ao entendimento de que o beneficiário de um determinado lote é legitimado ativo para o requerimento de Reurb.
Outro dispositivo que tem provocado essa interpretação é o art. 23 da lei 13.465/17, que, ao conceituar o instituto da legitimação fundiária, refere-se à “unidade imobiliária”, no singular. O §2º do mesmo dispositivo estabelece que “o ocupante adquire a unidade imobiliária”. Nesse contexto, há entendimento no sentido de que, por inexistir menção a núcleo urbano, seria possível a legitimação fundiária de imóvel individual.
Esses dispositivos dão abertura para a interpretação da possibilidade de titulação individual do ocupante do núcleo. A partir daí, há quem entenda pela possibilidade de Reurb lote a lote.
Portanto, a doutrina – e até mesmo a jurisprudência - tem sido extremamente divergente no que diz respeito ao beneficiário da Reurb, se individual ou coletivo.
IV - A divergência doutrinária
A doutrina diverge quanto à possibilidade, ou não, de aplicar a Reurb a um imóvel de forma isolada. Há quem entenda pela possibilidade de se utilizar a Reurb para regularizar imóveis individuais, mas há também aqueles que entendem por sua total impossibilidade.
Dentre aqueles que defendem a possibilidade de utilização de Reurb individual, destaca-se a opinião de Taniara Nogueira Ferreira12. Para a autora, há duas situações menos complexas em que seria possível a Reurb individual13. São elas: a Reurb titulatória e a Reurb excepcional (edificações)14. Essas situações são aquelas em que existe uma matrícula devidamente parcelada, com as medidas dos lotes correspondentes à realidade, mas cujos ocupantes não figuram como os titulares de direito real constantes na matrícula (titulatória), e/ ou as situações em que existe uma edificação que desrespeitou os parâmetros edifícios e urbanísticos locais (excepcional)15. De acordo com Taniara, a dispensa de apresentação do projeto de regularização fundiária prevista no art. 21, §2º, II do decreto 9.310/18 também se aplicaria, por analogia, nos casos de Reurb excepcional, uma vez que o parcelamento do solo já estaria regular, restando somente a regularização do prédio ilegal. Segundo a autora, “havendo a dispensa dessa etapa, abre-se a possibilidade de a Reurb ter enfoque individual, visto que a natureza das demais fases, previstas no art. 21 do decreto 9.310/18, permite a tramitação da regularização de uma unidade imobiliária”16.
Outro defensor da possibilidade de Reurb individual é Ian Samitrius Lima Cavalcante. Para o autor, “negar a possibilidade de regularizar um único lote significaria, em última instância, perpetuar a invisibilidade de famílias que vivem há décadas em imóveis consolidados, mas desprovidos de reconhecimento jurídico”17. Dentre os argumentos elencados em defesa de seu entendimento, o autor cita o art. 11, III da lei 13.465/17 segundo o qual o beneficiário pode requerer a Reurb, individual ou coletivamente.
Na jurisprudência, o TJ/PI tem precedente favorável à Reurb lote a lote18, à medida que o próprio Código de Normas do Piauí tem previsão admitindo a Reurb individual.19
Por outro lado, aqueles que entendem pela impossibilidade de Reurb individual o fazem com base no conceito de núcleo urbano, trazido pela lei. O art. 11, I da lei 13.465/17 estabelece que núcleo urbano é o “assentamento humano” que deve ser constituído por “unidades imobiliárias”. Assentamento remete a pluralidade. Em outros momentos, a legislação exige o levantamento planialtimétrico cadastral como parte integrante do projeto de regularização, com a demonstração das unidades das construções20. Nesse contexto, Jamilson Lisboa Sabino afirma que “em razão dessa concepção, a Reurb não se aplica a situações puramente isoladas”. O autor conclui que “converter a Reurb em mecanismo de legalização individual equivaleria a desvirtuar sua finalidade pública e social, transformando um instrumento de inclusão urbana coletiva em simples técnica de regularização patrimonial”21.
Na jurisprudência, há decisões que entendem não ser aplicável a Reurb para imóveis individuais. Nesse sentido, destacam-se julgados do TRF da 4ª região22 e do TJ/SC23. Também há decisão da 1ª vara Cível de Caxias/MA24, em processo de dúvida registral, que não admitiu a Reurb de lote pelo rito do art. 69 da lei 13.465/17 (Reurb inominada). Além disso, o TJ/SP, em processo de dúvida, igualmente não admitiu a Reurb titulatória de forma individual25.
Feitas essas considerações, fica evidente que nem a doutrina nem a jurisprudência conseguem chegar a um entendimento sobre o tema. Em nosso sentir, o problema foi gerado pela ambiguidade legislativa, como será estudado no tópico seguinte.
V - A ambiguidade na técnica legislativa
A divergência de entendimento sobre a aplicação da Reurb individual advém de uma técnica legislativa ambígua na lei 13.465/17, que conjugou instrumentos de ordenação urbanística com mecanismos de titulação individual, sem estabelecer de forma inequívoca os limites e a autonomia de cada dimensão normativa. Essa ambiguidade certamente tem levado a leituras hermenêuticas contrapostas, gerando enorme insegurança jurídica ao beneficiário da regularização.
Neste sentido, se por um lado há previsão de requerimento por beneficiário individual26, por outro lado há a necessidade de apresentação de projeto urbanístico com definição de sistema viário e infraestrutura mínima27. Se por um lado há menção a unidade imobiliária28 de forma singular, por outro lado há insegurança no registro do título da unidade, à medida que a confrontação estará indefinida para fins de especialidade objetiva da unidade a ser regularizada. São inúmeras contradições que tem gerado um verdadeiro paradoxo.
Conforme ensina Norberto Bobbio, “a situação de normas incompatíveis entre si é uma dificuldade tradicional frente à qual se encontram os juristas de todos os tempos”29. Bobbio, em sua obra Teoria do Ordenamento Jurídico, traz a ideia de que o ordenamento jurídico deve apresentar unidade e coerência interna, não sendo admitido que contenha contradições insolúveis. Se normas contraditórias são um problema, imagine-se um diploma legislativo que contenha soluções internamente incompatíveis. É precisamente esse tipo de inconsistência que tem levado a doutrina e a prática administrativa a um esforço interpretativo constante.
Em que pese a análise acima, como já mencionado, em nosso sentir a pretensão da lei 13.465/17, ao ter instituído a Reurb, foi a correção de um problema estrutural de irregularidade fundiária do país. A Reurb é uma solução coletiva, à medida que a ideia de núcleo urbano remete ao centro ou parte central de um todo, de onde lhe advém a significação de sede30. Diante dessa ideia, fica difícil se pensar na aplicação da Reurb para um só imóvel, pois fugiria completamente da proposta trazida pela lei.
Ademais, o sistema legislativo contém inúmeros instrumentos para a regularização de imóveis individuais que já se encontram consolidados, a exemplo da usucapião, da adjudicação compulsória e da estremação de imóveis, todas elas passíveis de trâmite extrajudicial. A lei 13.465/17 não veio à tona como uma solução individual, mas como uma solução coletiva. Razão pela qual, com a atual redação da lei, entendemos que não se pode vislumbrar Reurb's individuais. Ao menos, não da forma como a legislação foi construída.
A solução desse paradoxo não pode ser meramente doutrinária ou jurisprudencial. Mesmo porque sempre surgirão posicionamentos divergentes que podem obstar a regularização fundiária de imóveis individuais. A solução passa pela alteração legislativa, como pretende o PL 1.905/23, que tramita na Câmara dos Deputados.
VI - O PL 1.905/23
O PL 1.905/2331, de autoria do Deputado Federal Jaziel Pereira, pretende ampliar o leque de beneficiários da Reurb e incluir o CFT - Conselho Federal dos Técnicos como agente apto a realizar levantamentos planialtimétricos e georreferenciamentos. A instituição do Conselho Federal dos Técnicos não será objeto de análise, de modo que se atentará tão somente à ampliação dos beneficiários da Reurb.
No bojo do projeto, pretende-se acrescer o §8º ao art. 13 da lei 13.465/17, segundo o qual “A Reurb de Interesse Específico (REURB-E) poderá ser aplicada em único imóvel isoladamente, desde que atendidas as condições previstas no §2º do art. 9º e demais garantias assecuratórias da legitimidade do interessado, podendo ser privilegiadas as instituições religiosas, as instituições de assistência social e as sem fins lucrativos”.
Caso o projeto seja efetivamente convertido em lei, a divergência doutrinária e jurisprudencial acerca da (im)possibilidade de regularização fundiária de imóveis individuais certamente cairá por terra e haverá, na legislação, a possibilidade de utilização de mais um instrumento para a regularização de imóveis por particulares.
No entanto, se por um lado a entrada em vigor do projeto de lei passará a permitir a regularização fundiária urbana individual (Reurb lote a lote), por outro lado ainda persistirão as inconsistências práticas na aplicação da Reurb individual. Isso porque o projeto não resolve a miscelânea de instrumentos trazidos pela lei, que conjuga instrumentos de aplicação coletiva com instrumentos de aplicação individual sem critérios de aplicação. A divergência persistirá na aplicação prática da Reurb.
VI - O PL e a necessidade de critérios
Além de passar a permitir a utilização da Reurb individual - que é louvável -, o projeto de lei também deveria contemplar uma clara distinção procedimental entre Reurb individual e Reurb de núcleo, à medida que a estrutura utilizada na Reurb de núcleo (sistema viário, projeto urbanístico, etc) não pode ser a mesma estrutura a ser utilizada na Reurb individual.
Sugere-se, portanto, a criação de dois tópicos legislativos distintos, um deles tratando especificamente da Reurb de núcleo urbano, o outro tratando especificamente da Reurb individual. Para esta última, deve haver regras próprias - e restritivas -, de forma que não persista a atual ambiguidade legislativa que tem levado a tamanha divergência de entendimentos e não se banalize o instituto.
Propõe-se, então, que no caso da Reurb individual, haja (i) pressupostos de cabimento; (ii) requisitos materiais mínimos; (iii) procedimento simplificado e próprio; (iv) titulação restrita e adequada; (v) controle municipal qualificado; (vi) vedação a efeito multiplicador indevido e (vii) padronização registral.
VII - Conclusão
O amadurecimento da regularização fundiária no Brasil, com a entrada em vigor da lei 13.465/17, representou grande avanço legislativo no enfrentamento da irregularidade fundiária urbana. Contudo, a ausência de delimitação clara entre os limites de aplicação da Reurb para núcleos urbanos e imóveis individuais demonstra uma falha estrutural do sistema, que compromete sua coerência interna e gera insegurança jurídica.
A persistência dessa ambiguidade legislativa transfere ao intérprete uma responsabilidade indevida, que fica evidenciada pela notória divergência doutrinária e jurisprudencial sobre o tema.
Nesse contexto, a pretensão do PL 1.905/23, embora louvável, não é suficiente para sanar as inconsistências trazidas pela norma. Sendo, portanto, necessária a inclusão de critérios claros de aplicação da Reurb individual, como um regime jurídico próprio com pressupostos, limites e procedimentos bem definidos.
Sem essa distinção normativa, não haverá solução efetiva, mas apenas uma solução aparente. Os problemas de aplicação prática da Reurb persistirão, bem como surgirão outras divergências procedimentais.
A questão da aplicação da Reurb a imóveis individuais, portanto, não será resolvida com o tempo, ainda que se acumulem doutrinas especializadas e decisões jurisprudenciais. A solução deve ser trazida pelo próprio legislador, de forma que, ao aplicador da norma, caiba encaixar a situação real às regras procedimentais e aos pressupostos por ela criados.
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1 https://www.notariado.org.br/brasil-tem-cerca-de-40-milhoes-de-imoveis-urbanos-sem-escrituras/?utm_source=copilot.com
2 Art. 9º da Lei nº 13.465/17.
3 Art. 10, I da Lei nº 13.465/17.
4 A Medida Provisória, em sua exposição de motivos, deixou claro a intenção de criar um procedimento (Reurb) que, “além de preencher as lacunas deixadas pelo legislador, vem dinamizar e simplificar – inclusive sob uma perspectiva registral – o processo de regularização fundiária urbana no País, permitindo que este efetivamente alcance seus fins”. (Exposição de Motivos da MP 356/16, acessível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/Exm/Exm-MP%20759-16.pdf).
5 Art. 14 da Lei nº 13.465/17.
6 A título de exemplo, cite-se a desnecessidade de aplicação integral da Lei nº 6.766/79 e a desnecessidade de prévia desafetação de bens públicos.
7 Sobre a natureza jurídica da Certidão de Regularização Fundiária, vide artigo publicado em: https://www.migalhas.com.br/depeso/449130/a-crf-como-ato-administrativo-de-aprovacao-e-sua-funcao-registral
8 Trecho da exposição de motivos da Medida Provisória nº 356/16, acessível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/Exm/Exm-MP%20759-16.pdf
9 Art. 36, I da Lei nº 13.465/17.
10 Art. 36, II da Lei nº 13.465/17.
11 Art. 37 da Lei nº 13.465/17.
12 FERREIRA, Taniara Nogueira. Reurb na prática. São Paulo: Editora Dialética, 2023.
13 FERREIRA, Taniara Nogueira. Reurb na prática. São Paulo: Editora Dialética, 2023, p. 80.
14 Ana Maia e Michely Cunha classificam a Reurb em quatro tipos: a) Reurb complexa; b) Reurb intermediária, c) Reurb titulatória, d) Reurb excepcional (edificações) (CUNHA, M. F. F.; MAIA, A. C. Treinamento REURB na Prática: Colégio Registral Imobiliário de Minas Getais. 5ª ed. Belo Horizonte: 07 de abril de 2021).
15 FERREIRA, Taniara Nogueira. Reurb na prática. São Paulo: Editora Dialética, 2023, p. 79.
16 Idem.
17 CAVALCANTE, Ian Samitrius Lima. A regularização fundiária urbana de lote único: desafios da flexibilização e concretização do direito à cidade. In: CAVALCANTE, Ian Samitrius Lima; SALOMÃO, Marcos Costa (coord.). Advocacia extrajudicial: desafios, práticas e transformações do direito contemporâneo. Indaiatuba, SP: Editora Foco, 2026, p. 66.
18 Tribunal de Justiça do Piauí. Processo nº 0809859-93.2024.8.18.0032. Suscitação de Dúvida Inversa proposta pelo Município de Picos contra a 2ª Serventia Extrajudicial de Registro de Imóveis de Picos-PI. Julgamento em 8 out. 2025, 2ª Vara da Comarca de Picos. Disponível em: https://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/tj-pi/5050300155/inteiro-teor-5050300161. Acesso em: 18 fev. 2026.
19 Art. 2087, do Provimento nº 62/2024, da Corregedoria Geral de Justiça do Piauí - O beneficiário individual poderá optar pela regularização em etapas, ainda que lote a lote, devendo a Certidão de Regularização Fundiária (CRF) conter, no mínimo, a indicação das quadras do núcleo urbano e, dentre estas, a localização do imóvel regularizando.
20 Art. 26, II da Lei nº 13.465/17.
21 SABINO, Jamilson Lisboa. É ilegal adotar a Reurb para situações isoladas. Migalhas, São Paulo, 16 out. 2025. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/442412/e-ilegal adotar-a-reurb-para-situacoes-isoladas. Acesso em: 14 fev. 2026.
22 ADMINISTRATIVO. AÇÃO INDENIZATÓRIA. VILA NAZARÉ PEDIDO DE COMPENSAÇÃO FINANCEIRA. INEXISTÊNCIA DO DIREITO. REURB. NÃO APLICAÇÃO [...] 3. Hipótese de regularização administrativa coletiva, ou seja, a um só tempo conduzida pelo Poder Executivo (portanto, não judicial) e incidente sobre "núcleo urbano informal", não sendo aplicável o REURB para regularizar ocupação individual isolada. Inoponível a regularização fundiária urbana prevista na Lei nº 13.465/2017 à ré FRAPORT, a qual não detém poder ou responsabilidade pela citada regularização. 5 . Sentença mantida. Apelo desprovido. (TRF-4 - AC: 50805049020234047100 RS, Relator.: LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE, Data de Julgamento: 30/04/2025, 4ª Turma, Data de Publicação: 30/04/2025).
23 APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. PLEITO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA (REURB). OCUPAÇÃO INDIVIDUAL . DESCABIMENTO. LEI N. 13.465/2017 . INCIDÊNCIA SOBRE NÚCLEOS URBANOS INFORMAIS (OCUPAÇÕES COLETIVAS). PRECEDENTE DO STJ. INDEFERIMENTO ADMINISTRATIVO CORRETO. SENTENÇA MANTIDA . RECURSO DESPROVIDO. (TJ-SC - APL: 50042303220218240030, Relator.: Vilson Fontana, Data de Julgamento: 09/05/2023, Quinta Câmara de Direito Público).
24 [...] Diante desses fatos, não pairam dúvidas que o art. 69 da Lei n°13.465/2017 tem em seu escopo regularizar a sua situação jurídica, mediante o registro do parcelamento, de glebas parcelas para fins urbanos anteriormente a 19 de dezembro de 1979. E não de lotes individuais. Os autos revelam que assiste razão o Oficial do Cartório do Registro de Imóveis da Comarca de Caxias-MA, pois somente, após ter a situação jurídica do núcleo urbano regularizada com o Registro do parcelamento do solo, poderá emitir o Registro do Título Definitivo de Propriedade. O registro do parcelamento da gleba para abertura das matrículas correspondentes aos lotes inseridos ao núcleo urbano informal com formação anterior a 19/12/1979 é precedente, nos termos do art. 69, §1º, I da Lei nº13.465/2017, o qual dispõe que na planta da área em regularização deve constar o perímetro da área a ser regularizada e as subdivisões das quadras, lotes e áreas públicas, com as dimensões e numeração dos lotes, logradouros, espaços livres e outras áreas com destinação específica, compondo dessa forma o processo de REURB ou derivadas entre particulares. (Processo nº 0811487-56.2021.8.10.0029, TJ-MA).
25 TJSP • Dúvida • 1000540-18.2024.8.26.0575 • 1ª Vara do Tribunal de Justiça de São Paulo.
26 Art. 11, I da Lei nº 13.465/17.
27 Art. 35 da Lei nº 13.465/17.
28 Art. 11, VII da Lei nº 13.465/17.
29 BOBBIO, Norberto. Teoria do ordenamento jurídico. 6ª ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1999, p. 81.
30 SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico. Rio de Janeiro, 2002, p. 561.
31 De acordo com a justificação do projeto de lei, “embora haja entendimento de que a Reurb-E possa ser implementada por imóvel isolado, muitos municípios têm se privado de efetuar essa modalidade por entender ser necessária a realização da Reurb somente em um núcleo urbano completo, dificultando a sua implementação e o estímulo a iniciativas privadas”. Disponível em: www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=2258997&filename=PL%201905/2023.