A recém-promulgada Reforma Tributária (EC 132/23) trouxera consigo a promessa de simplificação e justiça fiscal, elegendo a criação de uma cesta básica nacional de alimentos, com alíquota zero, como uma de suas mais importantes bandeiras sociais. Com efeito, a regulamentação do tema, materializada no Projeto de Lei Complementar 68/24, revela um cenário de profundas incongruências que merece a atenção da comunidade jurídica.
De um lado, temos o Decreto 11.936/24, que, em linha com o direito social à alimentação (art. 6º, CF), estabelece diretrizes para uma cesta básica nutricionalmente adequada e culturalmente diversa, abrangendo dez grandes grupos de alimentos. De outro, o PLP 68/24 apresenta uma lista tributária tanto quanto tímida, contando com, apenas, 15 itens isentos, ignorando grupos alimentares inteiros, como carnes, ovos e a vasta maioria das frutas, o que gera inexorável conflito de normas e propósitos.
O conflito normativo: Decreto vs. Projeto de Lei
A Emenda Constitucional 132 determinara que a cesta básica nacional de alimentos deveria considerar a “diversidade regional e cultural da alimentação do País e garantirá a alimentação saudável e nutricionalmente adequada”, sabemos. Em resposta, o Decreto 11.936/24, editado em março, detalhara essa visão, propondo uma cesta alargada, com grupos como carnes e ovos, frutas e leites e queijos.
Fortuitamente, o PLP 68, que define quais produtos terão, deveras, a alíquota zero do novo IVA - Imposto sobre Valor Agregado, adota uma abordagem drasticamente restritiva. Conforme algures aponta o professor Fernando Facury Scaff, a ausência de proteínas essenciais e a presença de apenas “cocos” como representante das frutas na lista de isenção fiscal do PLP 68 configura indelével inconstitucionalidade, por desrespeitar o comando constitucional da diversidade regional e cultural.
Na justificativa oficial para a lista enxuta, o governo alega a priorização de “alimentos majoritariamente consumidos pelos mais pobres”. Tal argumento, contudo, entra em rota de colisão com o próprio objetivo declarado de “induzir boas práticas de alimentação saudável”, criando uma cesta básica fiscal que se afeiçoa um instrumento de controle de gastos e não um instrumento de promoção da saúde e da dignidade.
A polêmica dos itens de luxo e a regressividade oculta
Enquanto a lista de isenções é restrita, o debate público fora fomentado pela controvertida sugestão, por parte de setores do varejo, de incluir itens como lagosta, foie gras e picanha na cesta básica, sob o argumento de não discriminar entre “comida de rico” e “comida de pobre”. Conquanto a proposta pareça tanto quanto alóctone, exibe significativa falha estrutural do modelo de desoneração ampla.
Estudos do Banco Mundial demonstram que a desoneração ampla de produtos é uma política regressiva. Beneficia, por isso, em valores absolutos, as famílias de maior renda, que consomem mais, de modo que parte significativa do benefício fiscal acaba sendo apropriada pelos produtores e varejistas, não chegando integralmente ao consumidor final.
O argumento de que a competição no setor de supermercados garantiria o repasse dos preços é, no mínimo, questionável. A realidade econômica demonstra que, em muitos casos, a desoneração se converte em aumento da margem de lucro, e não em redução de preços na gôndola.
Cashback: Uma alternativa mais justa e eficiente?
A alternativa técnica e socialmente mais justa, defendida por muitos especialistas, seria a implementação de um sistema de "cashback", ou devolução de imposto. Este mecanismo, já previsto na EC 132, permitiria devolver diretamente às famílias de baixa renda, via Cadastro Único, o imposto pago na compra de alimentos.
Exordialmente, o cashback parece mais eficiente por duas razões principais:
- Focalização: O benefício é direcionado exclusivamente para quem mais precisa, evitando que a renúncia fiscal subsidie o consumo dos mais ricos.
- Transparência: O consumidor paga o imposto cheio e recebe a devolução, o que aumenta a transparência sobre a carga tributária e incentiva a formalidade econômica.
Destarte, no lugar de uma lista restrita e controversa de produtos isentos, o ideal seria tributar todos os alimentos com a alíquota geral e utilizar o poderoso mecanismo do cashback para garantir a justiça fiscal e o acesso à alimentação, sem as distorções do modelo atual.
Linhas finais
A regulamentação da cesta básica na Reforma Tributária, da forma como está proposta no PLP 68/24, cria um paradoxo jurídico e social. De um lado, um Decreto que preza pela nutrição e diversidade; de outro, uma lei complementar que, a pretexto de beneficiar os mais pobres, restringe o acesso a alimentos essenciais e ignora o comando constitucional.
Cabe ao Congresso Nacional, durante a tramitação do projeto, e, em última análise, ao Poder Judiciário, corrigir essa distorção. É preciso decidir se o objetivo é, de fato, garantir o direito à alimentação adequada para todos os brasileiros, de forma justa e eficiente, ou se continuaremos a utilizar a política tributária para criar complexidades, beneficiar setores específicos e manter um sistema que, sob o véu da isenção, aprofunda as desigualdades.
A discussão não é meramente técnica ou fiscal. É sobre qual modelo de sociedade e de Estado de Bem-Estar Social queremos construir a partir da tão sonhada Reforma Tributária.
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1 SCAFF, Fernando Facury. Conflitos entre a cesta básica nacional e a cesta básica tributária. Consultor Jurídico, 24 jun. 2024. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2024-jun-24/conflitos-entre-a-cesta-basica-nacional-e-a-cesta-basica-tributaria/. Acesso em: 9 jan. 2026.
2 Cesta básica com lagosta, bacalhau e foie gras? A polêmica proposta de isentar de impostos itens de luxo. BBC News Brasil, 22 abr. 2024. Disponível em: https://www.bbc.com/portuguese/articles/cn3dz4gznryo. Acesso em: 9 jan. 2026.
3 SCHMIDT, Cristiane Alkmin Junqueira. A reforma tributária e a carne na cesta básica: bom para os ricos. Jota, 8 jul. 2024. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/coluna-da-abde/a-reforma-tributaria-e-a-carne-na-cesta-basica-bom-para-os-ricos. Acesso em: 9 jan. 2026.