A jurisprudência recente do STF estabeleceu parâmetros importantes acerca da prescrição das ações de ressarcimento ao erário. Ao fixar as teses dos Temas 666 e 897 da repercussão geral, a Corte assentou que a prescritibilidade constitui a regra nas ações de reparação de danos à Fazenda Pública, sendo excepcionada apenas quando o ressarcimento se funda na prática de ato doloso tipificado na lei de improbidade administrativa. A aplicação prática dessas teses, contudo, suscita uma questão relevante: é possível reconhecer a prática de ato de improbidade administrativa em ação de ressarcimento autônoma, sem observância do regime jurídico estabelecido pela lei 8.429/92?
A questão envolve a coerência do sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa e os limites da exceção constitucional da imprescritibilidade.
1. Os dois regimes jurídicos do ressarcimento ao erário
As teses fixadas pelo STF revelam a existência de dois regimes jurídicos distintos para a reparação de danos causados ao erário.
1.1 Ressarcimento decorrente de ilícito civil
O primeiro regime corresponde ao modelo tradicional de responsabilidade civil.
Trata-se de responsabilidade patrimonial comum, submetida às regras gerais de prescrição aplicáveis às ações de reparação de danos, conforme reconhecido pelo STF, no Tema 666.
1.2 Ressarcimento fundado na prática de improbidade administrativa
Diversa é a hipótese tratada no Tema 897, em que o STF reconheceu a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso de improbidade administrativa.
Aqui, o fundamento jurídico da pretensão não é simplesmente o ilícito civil, mas sim a prática de ato de improbidade administrativa tipificado na lei 8.429/92.
A imprescritibilidade, portanto, não decorre de qualquer dano ao erário, mas apenas daqueles decorrentes de atos dolosos de improbidade administrativa.
A consequência lógica dessa distinção é clara: a imprescritibilidade constitui exceção, aplicável apenas quando efetivamente caracterizado, sob o crivo do contraditório, um ato doloso de improbidade administrativa.
2. O reconhecimento da improbidade como pressuposto da imprescritibilidade
Se a imprescritibilidade depende da prática de ato doloso de improbidade administrativa, é inevitável concluir que o reconhecimento judicial do ato constitui pressuposto da aplicação do regime excepcional de imprescritibilidade.
Não basta, portanto, a simples alegação de dano ao erário ou mesmo da prática de ato de improbidade, é necessária a comprovação da prática do ato através do procedimento previsto em lei, sob o crivo do contraditório.
Somente nessa hipótese é possível afastar o regime geral de prescrição.
Em outras palavras, a imprescritibilidade pressupõe o reconhecimento judicial da prática de ato doloso de improbidade administrativa.
3. A necessária observância do regime da lei de improbidade administrativa
Reconhecida a necessidade de declaração judicial da prática de ato de improbidade, surge uma consequência adicional: tal reconhecimento não pode ocorrer fora do regime jurídico estabelecido pela própria lei 8.429/92.
A própria lei deixa claro que a proteção do patrimônio público integra o sistema de responsabilização por improbidade administrativa. É o que dispõe o art. 1º, caput:
"Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta lei."
O dispositivo evidencia que a tutela da integridade do patrimônio público - inclusive por meio do ressarcimento ao erário - não constitui mecanismo autônomo ou dissociado da lei de improbidade, mas elemento integrante do próprio sistema jurídico de responsabilização por ela instituído.
A lei de improbidade administrativa não se limita a prever sanções. Ela estabelece um regime completo de responsabilização, incluindo o procedimento a ser observado no processo judicial.
Permitir que a prática de ato de improbidade seja reconhecida em ação de ressarcimento autônoma, sem observância do regime jurídico previsto na lei 8.429/92, implicaria admitir que se declare judicialmente a ocorrência de improbidade administrativa à margem do próprio sistema legal destinado à sua apuração.
4. O procedimento próprio previsto no art. 17 da lei de improbidade
Esse entendimento encontra reforço determinante no próprio texto da lei 8.429/92, que não apenas define os atos de improbidade administrativa e comina as respectivas sanções, mas estrutura um procedimento judicial próprio e completo para a apuração desses atos em juízo.
O art. 17 da lei de improbidade administrativa disciplina, de forma minuciosa, a propositura e a tramitação das ações destinadas à apuração de atos de improbidade. Na redação conferida pela lei 14.230/21, com as adaptações decorrentes do julgamento das ADIns 7.042 e 7.043 pelo STF, o dispositivo consagra a legitimidade ativa concorrente e disjuntiva entre o Ministério Público e as pessoas jurídicas interessadas, exige que a petição inicial descreva a conduta dolosa do agente com precisão (§ 6º-A), e submete a ação a um juízo de admissibilidade pelo magistrado antes mesmo da citação do réu (§§ 6º e 7º), oportunidade em que a demanda pode ser rejeitada liminarmente caso esteja manifestamente inepta, desprovida de indícios suficientes de autoria e materialidade ou proposta fora do prazo de prescrição.
Não se trata de mera formalidade processual. Cada uma dessas exigências tem uma função garantista precisa no sistema de responsabilização. A descrição detalhada da conduta dolosa delimita o objeto do processo e impede imputações genéricas ou por responsabilidade objetiva. O juízo de admissibilidade funciona como filtro destinado a proteger o réu de ações temerárias, que poderiam causar danos irreparáveis à reputação e ao patrimônio do agente público antes mesmo de qualquer instrução probatória. O contraditório qualificado assegura que a declaração judicial de improbidade - com todas as consequências que dela decorrem - somente ocorra após cognição exauriente, em igualdade de armas entre acusação e defesa.
Essas garantias seriam inteiramente suprimidas caso se admitisse o reconhecimento incidental da improbidade em ação de ressarcimento autônoma. Nessa hipótese, o réu se veria condenado pela prática de ato de improbidade - com o gravíssimo efeito de tornar sua obrigação de reparar o dano imprescritível - sem que tivesse sido submetido ao rito protetivo especificamente concebido pelo legislador para essa finalidade: sem o filtro do juízo de admissibilidade, sem a exigência de demonstração do dolo, e sem a observância das demais condições de admissibilidade que a lei impõe ao legitimado ativo. Trata-se, portanto, de uma supressão inaceitável de garantias processuais fundamentais, que o próprio sistema legal foi desenhado para assegurar.
Há ainda uma segunda dimensão do problema, igualmente relevante. O art. 17, § 1º, da lei 8.429/92 veda expressamente a celebração de acordos de não persecução cível ou de transação em relação ao ressarcimento integral do dano, ressalvadas as hipóteses expressamente previstas. Esse dispositivo revela que o legislador concebeu o ressarcimento ao erário fundado em improbidade como pretensão indissociável da ação de improbidade, e não como objeto autônomo de qualquer demanda reparatória. A integração entre o pedido de ressarcimento e o pedido sancionatório não é acidental - ela reflete a natureza unitária do sistema de responsabilização construído pela lei 8.429/92.
Se a imprescritibilidade do ressarcimento depende do reconhecimento judicial da prática de ato doloso de improbidade administrativa, esse reconhecimento deve necessariamente ocorrer no âmbito do procedimento próprio estabelecido pela lei. Admitir que a improbidade seja reconhecida incidentalmente em ação de ressarcimento autônoma equivaleria, em última análise, a contornar o regime processual instituído por lei, com grave prejuízo às garantias processuais do réu e à integridade do sistema de responsabilização.
5. Consequências para a coerência do sistema
A distinção entre os dois regimes jurídicos conduz a uma solução relativamente simples, mas que exige precisão na qualificação jurídica do pedido formulado pelo autor da demanda.
Quando se pretende apenas o ressarcimento decorrente de ilícito civil, a ação segue o regime geral da responsabilidade civil, está sujeita à prescrição e pode ser proposta pelo legitimado ativo pertinente - em regra, a pessoa jurídica de direito público lesada. Nessa hipótese, o fundamento da pretensão é a ilicitude civil do comportamento e o dano dele decorrente, sem necessidade de qualificação do ato como improbidade administrativa.
Quando, contudo, se pretende o ressarcimento com fundamento na prática de ato doloso de improbidade administrativa - e se busca, portanto, a imprescritibilidade prevista no art. 37, § 5º, da Constituição Federal, conforme interpretado pelo STF no Tema 897 -, duas consequências se impõem:
- deve ser reconhecida judicialmente a prática do ato de improbidade, ainda que já prescritas as sanções previstas na lei - pois o reconhecimento da improbidade é pressuposto lógico da imprescritibilidade, não mero efeito acessório dela;
- esse reconhecimento deve ocorrer mediante observância integral do regime jurídico e do procedimento estabelecido pela lei 8.429/92.
Essa conclusão revela uma importante implicação prática. A Fazenda Pública que pretenda o ressarcimento de danos causados por ato de improbidade administrativa - valendo-se da imprescritibilidade constitucional - não pode fazê-lo por meio de ação de ressarcimento autônoma, proposta no regime geral de responsabilidade civil. Deverá, ao contrário, valer-se da própria ação de improbidade administrativa, para a qual o STF, nas ADIns 7.042 e 7.043, reconheceu legitimidade ativa concorrente e disjuntiva entre o Ministério Público e as pessoas jurídicas interessadas. É nessa ação - e somente nela - que o reconhecimento judicial da improbidade pode ocorrer com observância das garantias processuais que a lei estabelece ao réu e que o pedido de ressarcimento pode ser cumulado com as demais sanções previstas. Somente por essa via se alcança a imprescritibilidade constitucionalmente prevista.
O raciocínio oposto - o de que a imprescritibilidade poderia ser invocada em qualquer ação de ressarcimento, independentemente da observância do rito da lei 8.429/92 - conduziria a um resultado paradoxal e sistemicamente incoerente: a exceção constitucional passaria a funcionar como instrumento de supressão das próprias garantias que o legislador concebeu para dar-lhe concretude legítima.
Somente assim se preserva a coerência do sistema delineado pelo STF: a imprescritibilidade como exceção constitucionalmente prevista, aplicável apenas quando o dano ao erário decorre de ato doloso de improbidade administrativa reconhecido judicialmente nos termos da lei que o define e regula.
6. Conclusão
Ao fixar as teses dos Temas 666 e 897 da repercussão geral, o STF delineou com precisão os contornos da responsabilidade patrimonial do agente público perante o erário. A prescritibilidade foi erigida à condição de regra geral, e a imprescritibilidade, ao papel de exceção constitucionalmente admitida - mas estritamente circunscrita aos danos decorrentes da prática de ato doloso de improbidade administrativa. A qualificação da exceção, porém, não é neutra, pressupõe a identificação de uma categoria jurídica específica - o ato de improbidade - cujo reconhecimento judicial não pode ocorrer à margem do sistema normativo que a define, tipifica e regula.
Esse sistema é aquele previsto na lei 8.429/92. Não é um sistema meramente sancionatório, é um regime completo de responsabilização, que integra a tipificação das condutas, as sanções aplicáveis, o procedimento judicial para sua apuração e os legitimados habilitados a promovê-lo. O art. 1º, caput, ao definir a tutela da integridade do patrimônio público como finalidade do sistema, afasta qualquer leitura que pretenda separar o ressarcimento ao erário da estrutura normativa da lei. O art. 17, ao disciplinar minuciosamente o processo judicial cabível, apenas reforça a conclusão de que não há ação de improbidade sem o rito da lei, assim como não há imprescritibilidade do ressarcimento sem a ação de improbidade.
A conclusão que se impõe é, portanto, a de que o reconhecimento incidental da improbidade administrativa em ação de ressarcimento autônoma - proposta à margem do regime da lei 8.429/92 e sem observância do rito processual próprio - não pode servir de fundamento para a imprescritibilidade do ressarcimento. Admiti-lo implicaria, ao mesmo tempo, contornar as garantias processuais erigidas pelo legislador em favor do réu e dilatar o alcance da exceção constitucional para além dos limites que o próprio STF lhe atribuiu.
A coerência do sistema - e a fidelidade ao entendimento firmado pelo STF - exigem, portanto, uma conclusão inequívoca: o ressarcimento ao erário fundado em ato doloso de improbidade administrativa somente pode ser perseguido com fundamento na imprescritibilidade constitucional quando promovido nos termos e pelo procedimento estabelecidos na lei 8.429/92. Fora desse regime, o ressarcimento é possível, mas sujeito à prescrição - como manda a regra geral que o próprio STF confirmou no Tema 666, e que constitui a norma, não a exceção.