A evolução do Direito Administrativo contemporâneo opera um deslocamento paradigmático fundamental no eixo do poder sancionador, abandonando o modelo exclusivamente imperativo e unilateral em prol de uma racionalidade estruturalmente dialogal. Essa transição reflete a passagem do "Estado autoritário" para o "Estado democrático", onde o poder que comanda é substituído pelo poder que coordena. Nesse cenário, o ato administrativo deixa de ser uma imposição unilateral para converter-se em instrumento de composição de interesses públicos e privados, atuando a administração como intérprete ativa da ordem jurídico-constitucional. A consensualidade não representa uma abdicação do poder, mas a sua mais refinada expressão de sofisticação institucional. Assim, em determinados contextos técnicos e jurídicos, a negociação torna-se um imperativo de governança pautado pelo princípio da vantajosidade.
1. A multidimensionalidade da vantajosidade e o triângulo de validação
O conceito de vantajosidade é um neologismo consolidado pelo TCU - Tribunal de Contas da União e constitui requisito indispensável para qualquer ajuste na Administração Pública. Diferente de uma visão puramente contábil, a vantajosidade é multidimensional, não se limitando à economia financeira imediata, mas abrangendo o ateste da utilidade do acordo para o interesse público sob contextos fáticos e jurídicos específicos. Ela é fluida e dinâmica, podendo ser afetada por mudanças na realidade técnica ou financeira durante o ciclo de vida de um acordo.
Para que a consensualidade seja qualificada, a Administração deve utilizar métodos técnicos reunidos no chamado "triângulo de validação". Este triângulo contempla o Exame de Probabilidade de Êxito (MAPAN), que analisa a "melhor alternativa à proposta de acordo negociado"; o exame de viabilidade, focado na realidade jurídica e operacional; e o Ateste de Vantajosidade, com foco estrito na economicidade e eficiência. O acórdão 1.234/04-TCU-Plenário consolida que a composição é, muitas vezes, a forma mais expedita de defesa do interesse público, pois a indisponibilidade deste interesse veda apenas transações desvantajosas.
2. Do dever de negociar
A imperatividade negocial encontra eco na doutrina da professora Flávia Santiago Lima, que em sua obra "A vantajosidade e suas dimensões nos acordos administrativos como a Administração Pública Federal avalia a utilidade para o interesse público quando celebra acordo para composição de conflito" defende que a consensualidade como um dever instrumental do princípio da eficiência. Segundo essa perspectiva, A autora sustenta que o exercício da discricionariedade na celebração de acordos não pode ser acrítico, destacando que o desafio central é estruturar e delimitar a vontade administrativa por meio de parâmetros e critérios objetivo. A autora defende que o administrador público avalie a vantajosidade multidimensional (patrimonial, social, jurídica, política, etc.) para justificar a escolha pelo acordo em detrimento do confronto litigioso.
No âmbito já disciplinado, esse entendimento pode ser entendido como reforçado pelo parecer 00002/25/CNPAD/CGU/AGU, que consolidou que a celebração de termos de ajustamento em infrações de menor potencial ofensivo deixa de ser uma faculdade e passa a ser juridicamente vinculada sempre que preenchidos os pressupostos legais. A escolha pela via contenciosa em casos onde a probabilidade de êxito é mínima esbarra na vedação do art. 20 da LINDB, que proíbe decisões fundadas em valores abstratos sem a consideração de suas consequências práticas. Ignorar o custo operacional de um processo - como o custo médio de um processo administrativo disciplinar federal, estimado em R$ 65.464,73 - ao decidir pelo litígio é considerado juridicamente censurável.
3. Da governança de riscos fiscais e os precedentes do TCU – Da consensualidade nos acordos judicias que impactam o orçamento público
A imperatividade negocial é também uma ferramenta essencial para a sustentabilidade das contas públicas. O ARF - Anexo de Riscos Fiscais, previsto na lei de responsabilidade fiscal, exige que a administração mensure e mitigue riscos capazes de afetar o equilíbrio orçamentário, especialmente os decorrentes de demandas judiciais relevantes. O TCU, através dos acórdãos 032.462/19-0, 039.134/19-9 e 006.084/25-7, destacou que a ausência de integração sistêmica impede a mensuração confiável desses riscos.
O acórdão 006.084/25-7 identificou subavaliação de riscos judiciais no projeto de LDO de 2026, exigindo um reposicionamento da advocacia pública como agente de governança fiscal. Segundo o Tribunal, soluções consensuais fundadas na lei 13.140/15 e no art. 26 da LINDB são mecanismos legítimos para transformar passivos latentes em obrigações definidas, fortalecendo o realismo orçamentário. Para fins de economicidade, o TCU exige, conforme os acórdãos 47/02 e 675/01-TCU, a elaboração de demonstrativos comparando valores pretendidos e oferecidos, além da análise do "pior cenário" em caso de malogro das teses judiciais.
4. Maturidade institucional e autocomposição estrutural – Da consensualidade no modelo correicional
A maturidade de uma Unidade de Correição é medida por sua capacidade de migrar para uma atuação estratégica e preventiva. De acordo com o modelo de maturidade correcional (CRG-MM 3.0), o nível máximo de excelência (nível 5) exige que a instituição atue como agente de mudança, identificando se os ilícitos são produtos de decisões individuais ou de estruturas organizacionais disfuncionais. Quando o problema é estrutural, a punição isolada não resolve a causa raiz e pode perpetuar o problema. Assim, a possibilidade em compor em processo administrativo sancionador correicional propostas conciliatórias que possam servir de efeito educativo e prospectivo, os efeitos benéficos são amplificados e se traduzem em uma maior vantajosidade sistêmica.
Na linha da positivação, toma-se como parâmetro a recomendação 05/25 do CNMP que reforça a necessidade de identificar desconformidades complexas que demandem a reorganização de políticas públicas. Nesses casos, a "autocomposição estrutural" ergue-se como o instrumento resolutivo prioritário, permitindo que a administração priorize a via extrajudicial mediante compromissos significativos e metas mensuráveis. A admissibilidade torna-se, assim, um "processo-programa" orientado à reforma das estruturas que fomentam as violações.
A imperatividade negocial, amparada pela vantajosidade, impõe ao gestor o dever de agir com pragmatismo e eficiência. O ônus da prova inverte-se: Em cenários de riscos fiscais elevados e vias judiciais esgotadas e processos sancionatórios sem eficácia, a recusa da composição é que exige justificativa meticulosa, sob pena de responsabilização por inação ineficiente. Um processo tecnicamente rigoroso e orientado à transformação institucional constitui a maior defesa da Administração Pública, assegurando que ela valide eticamente sua atuação perante a sociedade.
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1 FREITAS, Flávia Corrêa Azeredo de. A vantajosidade e suas dimensões nos acordos administrativos: como a Administração Pública Federal avalia a utilidade para o interesse público quando celebra acordo para composição de conflito. Tese (Doutorado em Direito) – Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2025. No prelo.