No fim de março de 2026, a AGU publicou a portaria normativa AGU 214, regulamentando uma modalidade inédita de negociação de dívidas no âmbito das autarquias e fundações públicas federais: a transação de relevante interesse regulatório. À primeira vista, trata-se de uma inovação voltada à racionalização da cobrança de créditos não tributários inscritos em dívida ativa. Mas seu alcance pode ser mais amplo. Em certos casos, a norma oferece base jurídica para enfrentar um impasse que há anos se arrasta sem solução satisfatória: o das dívidas de ex-bolsistas no exterior.
A relevância da portaria está justamente em oferecer uma chave institucional diferente para esse problema. Ela não cria um direito subjetivo à renegociação, não autoriza anistias generalizadas e tampouco transforma o inadimplemento em irrelevância jurídica. O que a norma faz é permitir que a Administração reconheça, com base em motivação técnica e critérios objetivos, que o equacionamento de determinadas dívidas pode ser necessário para assegurar a efetivação da política pública à qual esses créditos estão vinculados. No caso de autarquias e fundações públicas federais, isso inclui entidades como CAPES e CNPq.
Esse ponto é decisivo. A transação de relevante interesse regulatório só pode ser utilizada depois de um reconhecimento formal, pelo AGU, de que determinado conjunto de dívidas se conecta à preservação de uma política pública. Esse reconhecimento não decorre da situação individual do devedor nem de sua simples vontade de negociar. Depende de provocação institucional da entidade credora ou da própria Procuradoria-Geral Federal, acompanhada de justificativa técnica, delimitação objetiva do grupo abrangido e demonstração de que a solução negocial atende melhor ao interesse público do que a continuidade da cobrança ordinária.
O limbo dos que não podem voltar e não conseguem pagar
O ponto merece atenção porque, nesse campo, a cobrança ordinária já demonstrou suas limitações. Há ex-bolsistas que não retornaram ao Brasil e não se enquadram nas hipóteses de novação. Há outros que retornaram, mas não concluíram o curso para o qual receberam a bolsa. Para esse grupo, resta apenas a cobrança administrativa e judicial tradicional, frequentemente associada a valores muito elevados - que podem alcançar centenas de milhares de reais e, em alguns casos, ultrapassar um milhão. E uma dívida dessa magnitude, mesmo parcelada em 60 vezes, representa prestações mensais incompatíveis com a realidade econômica de quem não tem emprego estável, renda em moeda forte ou qualquer perspectiva de regularização em curto prazo. O resultado é conhecido: nem o devedor consegue pagar, nem o Estado consegue recuperar o crédito de forma eficiente.
É precisamente esse cenário - o do impasse estrutural, e não o do devedor de má-fé - que a nova disciplina pode ajudar a enfrentar.
A tese jurídica possível
O tema não deve ser reduzido a uma narrativa simplista sobre devedores que querem pagar menos. Em muitos casos, o que existe é um quadro de impasse estrutural. Programas de bolsas internacionais foram concebidos com contrapartidas rigorosas - conclusão do curso, retorno ao Brasil, permanência no país por período equivalente ao da bolsa e prestação de contas. O descumprimento dessas condições pode levar à constituição de crédito público e à inscrição em dívida ativa. Mas a questão jurídica relevante não termina aí. Ela começa justamente quando se percebe que o modelo de cobrança disponível não recompõe o erário de maneira realista e tampouco preserva, em sentido material, a finalidade pública do investimento feito.
Se CAPES ou CNPq conseguirem demonstrar, com base empírica e fundamentação adequada, que determinado conjunto de dívidas de ex-bolsistas gera baixa recuperabilidade, alta litigiosidade e reduzida utilidade prática para a política pública de formação internacional, haverá espaço para sustentar o reconhecimento do relevante interesse regulatório. Nessa hipótese, a renegociação não apareceria como concessão indevida ao devedor, mas como medida de racionalidade administrativa orientada à melhor gestão do crédito público.
Em vez de tratar toda inadimplência como fenômeno homogêneo, essa leitura admite que o interesse público também exige capacidade de distinção. Não se trata de relativizar a obrigação original assumida pelo bolsista, mas de reconhecer que a política pública de internacionalização do conhecimento não pode ser administrada com indiferença aos efeitos concretos da cobrança. Quando a execução fiscal se converte em ritual de baixa efetividade, sem perspectiva real de recomposição patrimonial e sem utilidade estratégica para a política pública envolvida, a insistência automática no mesmo modelo deixa de ser sinal de rigor e passa a ser indício de ineficiência.
Limites da norma e protagonismo das agências
É importante, no entanto, não exagerar o alcance da novidade. A portaria impõe limites expressivos: o principal da dívida não pode ser reduzido; o instrumento alcança apenas créditos não tributários já inscritos em dívida ativa; e o devedor que tenha rescindido transação anterior fica impedido de celebrar nova negociação por dois anos. Mesmo após eventual reconhecimento do relevante interesse regulatório, a Procuradoria-Geral Federal continua a exercer juízo de oportunidade e conveniência para formular - ou não - proposta concreta. A norma abre uma possibilidade institucional, mas não garante solução automática.
Nesse cenário, a portaria coloca a responsabilidade onde ela de fato deve estar: no plano das escolhas institucionais. CAPES e CNPq terão de decidir se pretendem levantar dados, produzir a motivação técnica exigida pela norma e sustentar, perante a AGU, que certos grupos de dívidas merecem tratamento negocial por razões de interesse público - ou se preferem manter a cobrança ordinária como resposta padrão, apesar dos limites práticos que essa estratégia já demonstrou.
Um avanço institucional possível
O contencioso dos ex-bolsistas no exterior não é um problema lateral ou meramente patrimonial - ele integra a própria política pública de formação internacional. A forma como o Estado cobra esses créditos revela, tanto quanto a forma como os concedeu, a sua compreensão sobre o sentido do investimento realizado. A portaria AGU 214/26 não resolve o problema, mas oferece, talvez pela primeira vez em termos mais estruturados, uma base normativa para que essas dívidas sejam tratadas com a mesma racionalidade que se espera de qualquer política pública bem gerida: cobrar melhor não significa necessariamente cobrar com mais rigidez, mas cobrar com mais racionalidade. Fica a ver como CAPES e CNPq vão tratar o tema.