Introdução
A Constituição de 1988 formulou, de maneira expressa, um projeto normativo de transformação social, articulando democracia, justiça social, desenvolvimento, redução das desigualdades e valorização do trabalho humano. Essa orientação manifesta-se com especial nitidez no domínio da ordem econômica: a livre iniciativa convive com a função social da propriedade, o planejamento, a regulação estatal e a busca de existência digna para todos.
Sob esse prisma, a ordem econômica, consagrada no texto constitucional, expressa compromissos materiais. Podemos falar em compromissos voltados à superação do subdesenvolvimento, à integração nacional, à realização de direitos sociais e à conformação democrática do mercado. A leitura desse conjunto normativo aproxima o texto de 1988 das formulações da Constituição dirigente.
O objetivo deste artigo é examinar a ordem econômica da Constituição de 1988 a partir de três eixos articulados: a teoria da Constituição dirigente, a centralidade do desenvolvimento e a dimensão da soberania econômica. Busca-se demonstrar que a Constituição brasileira vincula os poderes públicos a finalidades econômicas e sociais determinadas. A Carta Política atribui à atividade estatal funções de coordenação, incentivo, planejamento e transformação estrutural.
1. A Constituição dirigente e a vinculação dos poderes públicos aos fins constitucionais
A teoria da Constituição dirigente, formulada por J. J. Gomes Canotilho, parte da ideia de que determinadas constituições não se limitam a organizar competências e procedimentos, mas fixam fins, tarefas e diretrizes normativas para a atuação estatal. A Constituição, nesse modelo, opera como limite ao poder e atua, também, como orientação material do desenvolvimento político, social e econômico1. Canotilho assenta que a teoria da constituição se assume como teoria da constituição dirigente, pois problematiza a tendência das leis fundamentais para se assumirem como norma/garantia e tarefa/direção do processo político-social.2
Canotilho leciona que a teoria da constituição acaba por se debater na questão da melhor forma de constitucionalização das diretivas, e que a política constitucional se defronta com a questão de como otimizar as diretivas materiais no tocante aos direitos econômicos, sociais e culturais. Aduz que, num primeiro momento, constata-se a realidade de que os cidadãos possuem direito a prestações e o Estado possui o dever de prestá-las.3
Nessa esteira, é bom que se diga que a ordem econômica não pode ser abandonada à espontaneidade do mercado nem à disponibilidade irrestrita dos governos de ocasião. A Constituição estabelece objetivos permanentes que vinculam legislador, administração e demais órgãos estatais. A liberdade de conformação quanto aos meios permanece, mas não alcança a possibilidade de negar ou frustrar estruturalmente os fins constitucionais.
Essa vinculação não elimina a política. Ao contrário, significa submeter a política ordinária ao pacto material do poder constituinte. Em uma Constituição dirigente, o Estado conserva discricionariedade instrumental, mas não dispõe de liberdade para abandonar o projeto normativo inscrito no texto constitucional. O problema deixa de ser apenas o de saber se o poder age dentro da forma constitucional e passa a incluir a questão de saber se ele atua, ou não, em coerência com os fins materiais traçados pela Constituição.
Esse ponto de vista é decisivo para a leitura da ordem econômica brasileira. Se a Constituição de 1988 consagra finalidades como justiça social e redução das desigualdades, então a atividade estatal no domínio econômico não pode ser interpretada como simples faculdade política contingente. Trata-se de atuação juridicamente orientada por fins constitucionais.
2. Dirigismo constitucional e reflexividade normativa
A formulação clássica da Constituição dirigente foi posteriormente reelaborada por Canotilho. O jurista passou a dialogar com a complexidade das sociedades contemporâneas, a pluralização dos centros de decisão e a internacionalização do constitucionalismo. Surge, assim, a defesa de um constitucionalismo moralmente reflexivo, que não abandona a força orientadora da Constituição, mas rejeita um dirigismo rígido, totalizante e excessivamente estatizante. Canotilho assenta ser um dos desafios desse constitucionalismo reflexivo a substituição de um dirigismo autoritário, mas ineficaz, por outras formas que ajudem a completar o projeto de modernidade.4
A revisão de Canotilho não enfraquece a densidade normativa da Constituição. Seu objetivo é evitar a hipertrofia retórica e a crença de que o texto constitucional, por si só, possa dirigir, de maneira imediata e exaustiva, todos os processos sociais. A Constituição continua a orientar a ação pública, mas essa orientação passa a ser compreendida como aberta, mediada institucionalmente e compatível com a pluralidade social.
No âmbito da Constituição brasileira em vigor, essa inflexão é particularmente fecunda. Ela permite reconhecer a presença de conteúdo dirigente, especialmente nos objetivos fundamentais da República e na disciplina da ordem econômica. Assim, não se incorre na ilusão de que a transformação social resulte automaticamente da simples proclamação constitucional. A direção normativa exige legislação, políticas públicas, orçamento, capacidade administrativa e coordenação institucional.
A reflexividade normativa, nesse sentido, não substitui a força da Constituição; qualifica sua compreensão. O texto constitucional continua a vincular, mas sua concretização demanda mediações institucionais e leitura sistemática da ordem constitucional. Em vez de dirigismo simplificador, tem-se uma direção constitucional mediada pela complexidade social e pela dinâmica democrática.
3. A fórmula política da Constituição de 1988
A ordem econômica da Constituição de 1988 deve ser lida à luz de sua fórmula política geral. O art. 3º, ao estabelecer como objetivos fundamentais da República a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, a erradicação da pobreza e da marginalização, a redução das desigualdades sociais e regionais e a promoção do bem de todos, fornece o eixo material de interpretação de toda a Constituição.
Esses objetivos não podem ser reduzidos a enunciados programáticos destituídos de juridicidade. Funcionam como critérios de interpretação, legitimação e orientação da atividade estatal, inclusive no domínio econômico. Livre iniciativa, propriedade, concorrência, regulação e planejamento devem ser lidos em coerência com esse núcleo finalístico. A economia, assim, não se apresenta como fim em si mesma, mas como instrumento de realização do projeto constitucional.
A fórmula política de 1988 também revela que o constituinte partiu de um diagnóstico material da realidade brasileira. Reconheceu-se a existência de pobreza estrutural, desigualdade histórica, marginalização social e subdesenvolvimento. Por isso, a Constituição não adota postura neutra: converte a superação dessas condições em tarefa do Estado e da sociedade. A ordem econômica surge, nesse contexto, como dimensão concreta de um projeto político-jurídico de transformação social.
Essa leitura impede o isolamento dos dispositivos econômicos do restante do texto constitucional. A interpretação da ordem econômica exige conexão com os fundamentos da República, com os direitos fundamentais e com os objetivos constitucionais, sob pena de empobrecimento dogmático e de deformação do sentido material da Constituição de 1988.
4. Trabalho, livre iniciativa e justiça social na ordem econômica brasileira
O art. 170 da Constituição constitui o centro normativo da ordem econômica brasileira. Estatui que a ordem econômica se funda na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa. Seu escopo é assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social.
A presença simultânea do trabalho humano e da livre iniciativa, no art. 170, afasta tanto as leituras estatizantes quanto as leituras liberalizantes radicais. A ordem econômica brasileira estrutura-se em torno de articulação tensa, porém normativamente orientada, entre liberdade econômica e justiça social. O trabalho não é reduzido a insumo produtivo; assume estatuto de fundamento da própria ordem econômica, o que recoloca a pessoa humana no centro da racionalidade constitucional.
A livre iniciativa, por seu turno, é protegida sem receber tratamento absoluto. Sua legitimidade depende da convivência com outros princípios constitucionais, como a função social da propriedade, a redução das desigualdades e a busca do pleno emprego. O art. 170, portanto, não descreve o mercado como fato; prescreve os limites e as finalidades dentro dos quais ele deve operar.
A força desse dispositivo está justamente em impedir a leitura da economia como domínio autônomo em relação à Constituição. A vida econômica é constitucionalmente vinculada à dignidade humana e à justiça social. A ordem econômica brasileira não se limita a permitir a atividade econômica; ela a orienta materialmente.
5. Planejamento, regulação e função estatal na economia
O art. 174 reforça a natureza finalística da ordem econômica constitucional. Qualifica o Estado como agente normativo e regulador da atividade econômica, incumbido de exercer funções de fiscalização, incentivo e planejamento. Portanto, a Constituição atribui ao poder público papel ativo na orientação do desenvolvimento.
O planejamento ocupa posição estratégica. Para o setor público, possui caráter determinante; para o setor privado, caráter indicativo. Isso significa que a Constituição reconhece ao Estado a tarefa de coordenar a economia em conformidade com os objetivos constitucionais, sem, com isso, eliminar a iniciativa privada. O planejamento aparece como técnica de racionalização da ação pública e de indução do desenvolvimento nacional.
Também a regulação desempenha papel relevante. Em economias complexas, sua ausência não produz liberdade pura, mas frequentemente favorece concentração de poder, vulnerabilização de consumidores e fragilização de grupos socialmente expostos. A atuação regulatória, portanto, não se opõe à liberdade econômica; integra o quadro normativo que lhe confere legitimidade constitucional.
A função estatal na economia, vista desse ângulo, não é excepcional nem subsidiária em sentido mínimo. Trata-se de função constitucionalmente estruturante. O Estado brasileiro, na moldura de 1988, não é mero árbitro externo do mercado: é sujeito constitucionalmente incumbido de fiscalizar, induzir, regular e planejar a atividade econômica em consonância com o projeto político da Constituição.
6. Desenvolvimento e superação do subdesenvolvimento na Constituição de 1988.
Gilberto Bercovici entende que o desenvolvimento é condição necessária para se realizar o bem-estar social. O Estado, por meio do planejamento, é o principal promotor do mencionado desenvolvimento. Cabe assentar que a Constituição consagra o mencionado desenvolvimento, mas esse desenvolvimento ainda se encontra em vias de plena realização.5
O papel desempenhado pelo Estado na coordenação confere consciência da dimensão política da superação do subdesenvolvimento. Bercovici assevera que tal dimensão se encontra explicitada pelos objetivos nacionais e pelas prioridades sociais que venham a ser enfatizados pelo próprio Estado.6
Nessa linha, o desenvolvimento não se confunde com crescimento econômico meramente quantitativo. Trata-se de processo político, institucional e social destinado à superação das estruturas de subdesenvolvimento. Este, por sua vez, não representa etapa natural do progresso econômico, mas condição histórica específica, marcada por dependência externa e limitação da autonomia nacional.7
A Constituição de 1988 oferece base normativa para uma compreensão do desenvolvimento. Ao vincular a ordem econômica à justiça social e à redução das desigualdades, o texto constitucional indica que o crescimento somente se legitima quando se converte em melhoria efetiva das condições de vida da população, e também quando se converte em fortalecimento da capacidade nacional de autodeterminação.
Essa perspectiva afasta leituras que reduzam a Constituição econômica a simples moldura para a livre operação do mercado. Em um país desigual, a realização da Constituição exige políticas voltadas à transformação estrutural e à ampliação do acesso a direitos sociais. O desenvolvimento deixa, assim, de ser mero indicador econômico e passa a operar como categoria constitucional orientada pela transformação da realidade.
Mais do que isso: o desenvolvimento não pode ser dissociado do combate ao subdesenvolvimento. Isso implica reconhecer que a ordem econômica constitucional brasileira não se satisfaz com crescimento excludente, financeirização descolada do mundo do trabalho ou mera expansão estatística da riqueza. Seu parâmetro de legitimidade é mais exigente: transformação estrutural com densidade social.
7. Soberania econômica e efetividade da ordem constitucional
A ordem econômica de 1988 articula-se, por fim, à ideia de soberania. Em sociedades historicamente marcadas pela dependência, a autonomia política do Estado depende da capacidade de organizar a vida econômica segundo prioridades constitucionalmente definidas. Não basta soberania formal se decisões centrais sobre crédito e política econômica permanecem condicionadas por dinâmicas externas ou por poderes privados insuscetíveis de controle democrático.
A soberania econômica envolve preservação de instrumentos públicos de intervenção, formulação de políticas de longo prazo, proteção de setores estratégicos e capacidade de orientar o sistema financeiro em favor do desenvolvimento. Sem autonomia material mínima, enfraquece-se a própria possibilidade de realizar os objetivos fundamentais da República e de sustentar a democracia social. A soberania, aqui, não é retórica nacionalista vazia, mas condição prática da efetividade constitucional.
Esse ponto remete diretamente ao problema da concretização. A Constituição econômica não se realiza automaticamente. Seus comandos dependem de legislação, políticas públicas, capacidade administrativa, coordenação institucional e vontade política. Isso, porém, não lhes retira juridicidade. Ao contrário, reafirma que a efetividade constitucional é processo histórico de concretização, e não simples decorrência mecânica do texto.
A omissão prolongada, a interpretação redutora e a adoção de políticas incompatíveis com os fins constitucionais comprometem a integridade do pacto constituinte. A efetividade da ordem econômica constitucional exige, portanto, leitura institucionalmente responsável, juridicamente consistente e politicamente comprometida com seus fins materiais.
Conclusão
A Constituição brasileira de 1988 consagrou uma ordem econômica materialmente orientada, incompatível com leituras de neutralidade econômica. Sua estrutura normativa articula livre iniciativa, valorização do trabalho humano, justiça social, função social da propriedade, planejamento, regulação estatal, desenvolvimento e redução das desigualdades. A economia, nesse quadro, não é fim em si mesma, mas instrumento de realização do projeto constitucional.
A teoria da Constituição dirigente, especialmente em sua reformulação reflexiva, oferece chave privilegiada para compreender essa vinculação. A Constituição de 1988 não abandona os rumos da vida econômica à contingência política ordinária, mas submete os poderes públicos a finalidades normativamente definidas. Ao mesmo tempo, essa direção não opera de forma automática, exigindo mediações legislativas, administrativas e democráticas.
O desenvolvimento assume, por sua vez, estatuto constitucional importante. Não se reduz a crescimento econômico, mas se vincula à superação do subdesenvolvimento e à transformação das estruturas históricas de dependência e exclusão. Nesse horizonte, a soberania econômica aparece como condição da própria efetividade constitucional. Em última análise, a ordem econômica de 1988 exprime a ideia de que a democracia brasileira somente se completa quando a economia é submetida a um projeto constitucional comprometido com dignidade, justiça social, desenvolvimento e autonomia nacional.
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BERCOVICI, Gilberto. Constituição econômica e desenvolvimento. 2. ed. São Paulo: Almedina, 2022.
BONAVIDES, Paulo. Do estado liberal ao estado social. 8. ed. São Paulo: Malheiros, 2007.
CANOTILHO, J. J. Gomes. “Brancosos” e interconstitucionalidade: itinerários dos discursos sobre historicidade constitucional. 2. ed. Coimbra: Almedina, 2008.
CANOTILHO, J. J. Gomes. Constituição dirigente e vinculação do legislador. 2. ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1982.
MOREIRA, Vital. Economia e Constituição: para o conceito de Constituição econômica. 2. ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1979.
1 CANOTILHO, J. J. Gomes. Constituição dirigente e vinculação do legislador. 2. ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1982, pág. 169/170.
2 CANOTILHO, J. J. Gomes. Constituição dirigente e vinculação do legislador. 2. ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1982, pág. 169/170.
3 CANOTILHO, J. J. Gomes. Constituição dirigente e vinculação do legislador. 2. ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1982, pág. 172.
4 CANOTILHO, J. J. Gomes. "Brancosos" e interconstitucionalidade: itinerários dos discursos sobre historicidade constitucional. 2. ed. Coimbra: Almedina, 2008. Pág. 128/129.
5 BERCOVICI, Gilberto. Constituição econômica e desenvolvimento. 2. ed. São Paulo: Almedina, 2022, pag 111.
6 BERCOVICI, Gilberto. Constituição econômica e desenvolvimento. 2. ed. São Paulo: Almedina, 2022, pag 111.
7 BERCOVICI, Gilberto. Constituição econômica e desenvolvimento. 2. ed. São Paulo: Almedina, 2022.