Introdução
A promulgação da EC 139/26 representa um marco histórico para o sistema brasileiro de controle externo. Ao reconhecer expressamente os Tribunais de Contas como "instituições permanentes e essenciais ao exercício do controle externo", a Constituição Federal consolida não apenas a relevância dessas Cortes para a fiscalização da Administração Pública, mas também reafirma sua função orientadora, preventiva e pedagógica junto aos gestores públicos e durante décadas, parte dos gestores públicos enxergou os Tribunais de Contas apenas sob a ótica sancionadora, associando sua atuação exclusivamente à rejeição de contas, aplicação de multas, imputação de débitos, etc. Contudo, essa visão revela-se insuficiente diante da complexidade contemporânea da Administração Pública e da própria evolução constitucional do controle externo brasileiro.
Com a promulgação da EC 139/26, a meu ver inaugura uma nova etapa institucional ao reconhecer que o papel dos Tribunais de Contas transcende o modelo repressivo tradicional, consolidando-os como órgãos indispensáveis à governança pública, à transparência administrativa, à eficiência estatal e à prevenção de irregularidades.
A evolução constitucional dos Tribunais de Contas
A origem dos Tribunais de Contas no Brasil remonta à influência de Rui Barbosa, que defendia a necessidade de um órgão técnico capaz de fiscalizar a legalidade e a moralidade dos gastos públicos. Desde então, a Constituição Federal de 1988 ampliou significativamente as competências dessas instituições, especialmente nos arts. 70 a 75. Todavia, apesar da amplitude de suas atribuições, os Tribunais de Contas ainda não possuíam reconhecimento constitucional expresso como instituições permanentes e essenciais, diferentemente do Ministério Público e da Defensoria Pública. Essa lacuna foi suprida pela EC 139/26, que alterou o art. 75 da Constituição Federal para estabelecer
"Os Tribunais de Contas são instituições permanentes, essenciais ao exercício do controle externo (...)"
Além disso, a Emenda vedou expressamente a extinção, criação ou instalação de novos Tribunais de Contas, fortalecendo a estabilidade institucional do sistema de controle externo brasileiro. Esta mudança constitucional possui profundo significado jurídico e político, pois, não se trata apenas de conferir status institucional às Cortes de Contas, mas de reconhecer que o controle externo é elemento indispensável à própria manutenção do Estado Democrático de Direito.
O controle externo para além da sanção
Historicamente, o controle da Administração Pública foi concebido sob uma lógica corretiva e repressiva. O gestor somente era alcançado pelo órgão de controle após a ocorrência do dano, da irregularidade ou da ilegalidade. Entretanto, o modelo contemporâneo de governança pública exige atuação preventiva, cooperativa e orientadora.
Nesse contexto, os Tribunais de Contas devem e vem passando a exercer importante função consultiva e pedagógica, especialmente por meio de:
- Respostas a consultas formuladas por gestores públicos;
- Elaboração de cartilhas técnicas;
- Expedição de recomendações antes de qualquer tipo de sanção;
- Capacitações e orientações normativas através das Escolas de Contas;
- Acompanhamento concomitante de políticas públicas;
- Fiscalização preventiva de licitações e contratos;
- Atuação orientativa junto aos municípios, principalmente os de pequeno porte.
Essa dimensão preventiva revela-se especialmente relevante diante da crescente complexidade normativa da Administração Pública brasileira, intensificada pela lei 14.133/21, pela expansão dos mecanismos de compliance público e pelas novas exigências de governança e planejamento. A atuação orientadora evita a prática de irregularidades antes mesmo da ocorrência do dano ao erário, reduzindo litigiosidade, aumentando a segurança jurídica do gestor e promovendo maior eficiência administrativa.
A própria Atricon destacou que a EC 139/26 reconhece os Tribunais de Contas como instituições essenciais "para que o recurso público não se perca no caminho e atenda com eficiência e transparência às necessidades do povo brasileiro".
A função pedagógica dos Tribunais de Contas e o controle externo com vistas a segurança jurídica do gestor público
A constitucionalização da essencialidade dos Tribunais de Contas fortalece uma concepção moderna de controle externo: o controle como instrumento de aperfeiçoamento da gestão pública. Como ressaltado, especialmente nos pequenos municípios brasileiros, os Tribunais de Contas exercem verdadeira função estruturante da Administração Pública, auxiliando prefeitos, vereadores e servidores na interpretação normativa e na implementação de boas práticas administrativas.
Em muitos casos, o gestor municipal enfrenta elevada complexidade legislativa sem dispor de corpo técnico suficiente diante das dificuldades orçamentárias e geográficas. Nessa realidade, a atuação pedagógica dos Tribunais de Contas torna-se indispensável para a concretização dos princípios constitucionais da legalidade, eficiência e transparência, não se trata aqui de substituição da atividade administrativa ou de cogestão, mas do exercício legítimo de orientação institucional voltada à prevenção de falhas e ao aprimoramento da governança pública.
E com isso de forma intrínsica a EC 139/26 reforça exatamente essa compreensão: os Tribunais de Contas não são meros órgãos burocráticos de punição, mas instituições essenciais ao funcionamento adequado do Estado.
A atuação consultiva dos Tribunais de Contas também desempenha relevante função de proteção à segurança jurídica dos administradores públicos. Em tempos de crescente judicialização e expansão da responsabilização pessoal dos agentes públicos, mesmo com a modificação legislativa sobre a improbidade administrativa, o gestor frequentemente atua sob ambiente de insegurança decisória, nesse cenário, consultas, prejulgados e orientações técnicas emitidas pelos Tribunais de Contas funcionam como instrumentos de estabilização interpretativa e racionalização administrativa.
Este controle preventivo reduz erros formais, evita desperdícios de recursos públicos e fortalece a confiança institucional entre administração e órgãos de fiscalização, essa lógica está alinhada à moderna concepção de Administração Pública consensual e dialógica, em que o controle não atua apenas como mecanismo repressivo, mas também como ferramenta de construção institucional, como destacado pelo ministro do TCU Bruno Dantas em publicação no jornal Estado de São Paulo em 2014.
A EC 139/26 e a consolidação do modelo cooperativo de controle
A EC 139/26 simboliza a consolidação de um novo paradigma do controle externo brasileiro, ao reconhecer constitucionalmente a essencialidade dos Tribunais de Contas, o constituinte derivado reafirma que o controle eficiente não se limita à punição posterior, mas deve atuar também de forma preventiva, orientadora e colaborativa. A própria justificativa institucional da chamada "PEC da Essencialidade" destacou que os Tribunais de Contas representam "a principal linha de defesa contra a ineficiência e o desperdício".
Mais do que proteger institucionalmente os Tribunais de Contas, a EC 139/26 fortalece a própria sociedade brasileira, ao assegurar a permanência de instituições responsáveis pela fiscalização técnica, pela transparência administrativa e pela melhoria contínua das políticas públicas.
Conclusão
A EC 139/26 representa uma das mais relevantes alterações constitucionais recentes no âmbito do controle externo brasileiro, ao reconhecer os Tribunais de Contas como instituições permanentes e essenciais, a Constituição Federal passa a refletir uma realidade já percebida na prática administrativa: essas Cortes exercem papel indispensável não apenas na repressão de irregularidades, mas também na orientação preventiva da Administração Pública e aos gestores públicos, diante da minha atuação profissional, percebo diariamente a importância dos Tribunais de Contas como instituições fundamentais para o fortalecimento da governança pública, da transparência administrativa e da segurança jurídica dos agentes públicos, sendo que muito além da função sancionadora, os Tribunais de Contas exercem sim este relevante papel orientador e preventivo, auxiliando os administradores na correta interpretação das normas e na adoção de boas práticas de gestão antes mesmo da ocorrência de possíveis irregularidades.
A função consultiva e pedagógica dos Tribunais de Contas revela-se fundamental para a promoção da boa governança, da segurança jurídica, da eficiência administrativa e da proteção do interesse público e o modelo contemporâneo de controle exige diálogo institucional, prevenção e racionalidade administrativa. E é justamente essa visão que a EC 139/26 eleva, agora, ao plano constitucional este Órgão de grande importância não só para Administração Pública e pessoas vinculadas, mas também para toda sociedade.
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BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm.
BRASIL. Emenda Constitucional nº 139, de 2026. Altera a Constituição Federal para reconhecer os Tribunais de Contas como instituições permanentes e essenciais ao exercício do controle externo. Brasília, DF: Presidência da República, 2026. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc139.htm.
ATRICON – Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil. Emenda Constitucional que garante essencialidade dos Tribunais de Contas é promulgada. Disponível em: https://atricon.org.br/emenda-constitucional-que-garante-essencialidade-dos-tribunais-de-contas-e-promulgada/.
Senado Federal. Congresso promulga emenda da essencialidade dos Tribunais de Contas. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2026/05/05/congresso-promulga-emenda-da-essencialidade-dos-tribunais-de-contas.
Tribunal de Contas do Estado da Paraíba. Promulgada Emenda Constitucional que proíbe extinção de Tribunais de Contas. Disponível em: https://tce.pb.gov.br/noticias/promulgada-emenda-constitucional-que-proibe-extincao-de-tribunais-de-contas/.