O debate sobre o desenho institucional do Banco Central do Brasil chegou a um ponto decisivo. Em 10/6/26, a comissão de constituição e justiça do Senado Federal aprovou o substitutivo do senador Plínio Valério à PEC 65/23, que aguarda agora votação em dois turnos no plenário do senado. A proposta cria um regime jurídico próprio para a autoridade monetária, transformando-a em entidade pública de natureza especial, dotada de autonomia técnica, operacional, administrativa, orçamentária e financeira. Longe de representar afastamento do estado, o modelo reafirma a natureza pública da autoridade monetária e procura adequar sua estrutura institucional à complexidade de suas funções.
A constituição já fornece o fundamento jurídico dessa arquitetura institucional. O art. 164 estabelece que a emissão de moeda é competência exclusiva do Banco Central, responsável pela execução da política monetária definida pelo CMN. Esse dispositivo constitui o núcleo constitucional da autoridade monetária brasileira. A PEC 65/23 atua justamente sobre esse artigo, acrescentando dispositivos que explicitam sua natureza institucional, sua autonomia administrativa e seus instrumentos de atuação no sistema financeiro. Essa evolução institucional deve ser compreendida como continuidade de um processo iniciado com a lei complementar 179/21, que conferiu autonomia operacional ao Banco Central e instituiu mandatos para sua diretoria colegiada. A lei representou importante avanço na previsibilidade institucional da política monetária. A PEC 65/23 é, portanto, a etapa constitucional desse processo, alçando ao texto da constituição uma arquitetura institucional que já foi debatida, testada e aprimorada no plano infraconstitucional ao longo de cinco anos, e que agora aguarda o referendo do plenário do senado
A interpretação dessa proposta deve considerar o conjunto da constituição econômica brasileira. O art. 174 define o estado como agente normativo e regulador da atividade econômica, responsável por funções de fiscalização, incentivo e planejamento. O art. 192 disciplina a organização do sistema financeiro nacional. Já o art. 37 consagra o princípio da eficiência administrativa, segundo o qual a administração pública deve estruturar-se de forma a maximizar sua capacidade de cumprir as finalidades do estado. O desenho institucional do Banco Central, inserido no art. 164 e objeto da emenda, insere-se nesse contexto mais amplo de organização das capacidades regulatórias do estado
A teoria do direito econômico reconhece que a eficácia das políticas públicas depende não apenas da existência de normas jurídicas, mas também da estrutura organizacional das instituições responsáveis por implementá-las. Autoridades monetárias operam em ambientes técnicos complexos e sujeitos a pressões políticas de curto prazo. Por essa razão, diversas democracias passaram a conferir autonomia operacional a essas instituições, preservando simultaneamente sua natureza pública e os mecanismos de controle democrático
A literatura econômica oferece evidências consistentes sobre os efeitos desses arranjos institucionais. Estudos clássicos, como o trabalho de Finn Kydland e Edward Prescott (1977), demonstraram que decisões discricionárias de curto prazo, feitas no afogadilho e sob pressão do meio político-eleitoral, podem gerar inconsistências intertemporais e viés inflacionário. Nesse contexto, Alan Blinder (1998) mostra como a teoria da inconsistência temporal foi incorporada ao desenho institucional da política monetária contemporânea, traduzindo esse diagnóstico teórico em mecanismos práticos de governança das autoridades monetárias
Mais recentemente, a literatura passou a examinar também os efeitos distributivos dessas instituições. O extenso mapeamento de reformas institucionais conduzido por Davide Romelli (2022), abrangendo 154 países entre 1972 e 2017, documenta que os movimentos de ampliação da independência dos bancos centrais foram frequentemente precedidos por períodos de alta inflação e seguidos de maior estabilidade de preços, evidência de uma relação endógena entre desenho institucional e dinâmica inflacionária. Nessa esteira, Bruno Pires Tiberto (2025) examinou, com base em dados de 46 países entre 1980 e 2022, como a independência institucional das autoridades monetárias influencia a relação entre inflação, desigualdade de renda e pobreza. O estudo conclui que fatores estruturais são os principais determinantes da desigualdade e da pobreza, e não a independência do banco central em si. Contudo, demonstra que, enquanto a inflação agrava essas condições, a independência institucional funciona como mecanismo de contenção desses efeitos adversos, beneficiando de forma desproporcional as famílias de menor renda. A inflação elevada opera como um tributo implícito que recai sobre quem possui menor capacidade de proteção patrimonial; ao mitigar a volatilidade inflacionária, instituições monetárias estáveis contribuem para reduzir esse ônus e ampliar a previsibilidade econômica para os segmentos mais vulneráveis.
A utilização dessa evidência empírica no debate jurídico não é um desvio metodológico, é uma exigência de consistência argumentativa. Em sua obra sistema de ciência positiva do direito, pontes de miranda advertia que a ciência jurídica frequentemente permanecia presa a métodos herdados de períodos históricos anteriores; que os intérpretes tendem a insistir em ver o que passou sem enxergar o que já existe. A advertência é pertinente, mas sua aplicação mais precisa ao problema aqui tratado vem da tradição da análise econômica do Direito. Richard Posner demonstrou que normas jurídicas produzem efeitos que podem e devem ser avaliados empiricamente: o jurista que ignora as consequências institucionais de seu raciocínio não está sendo neutro, está apenas sendo impreciso. Aplicada ao direito público, essa perspectiva impõe que a avaliação do desenho institucional do Banco Central considere não apenas a elegância formal da classificação administrativa, mas os efeitos concretos que diferentes arranjos institucionais produzem sobre a estabilidade monetária, a distribuição de renda e a capacidade do estado de cumprir os objetivos da ordem econômica constitucional
Nesse contexto, a PEC 65/23 procura alinhar o desenho institucional do Banco Central às exigências contemporâneas do sistema financeiro. Um ponto relevante da proposta é a previsão de regime administrativo próprio para a autoridade monetária. Esse aspecto tem sido objeto de interpretações equivocadas no debate público. O regime próprio não significa ruptura com o regime jurídico dos servidores públicos nem afastamento das garantias constitucionais da administração pública. O próprio texto do substitutivo preserva os direitos e garantias dos servidores ativos e aposentados, observando o disposto nos arts. 37 a 41 da constituição. Trata-se de regime organizacional derivado do direito público existente, estruturado para compatibilizar os deveres e garantias do serviço público com as necessidades institucionais de uma autoridade monetária altamente especializada
Essa solução encontra respaldo na doutrina clássica do direito administrativo brasileiro. Celso Antônio Bandeira de Mello observa que o ordenamento admite regimes institucionais diferenciados sempre que a natureza das funções administrativas exigir instrumentos organizacionais específicos, desde que preservados os princípios constitucionais da administração pública. Maria Sylvia Zanella Di Pietro também reconhece que o direito administrativo admite entidades com regimes especiais justamente para assegurar adequação entre suas atribuições institucionais e sua estrutura administrativa.
No caso do Banco Central, essa previsão busca uma solução deontológica e ao mesmo tempo protetiva da atuação técnica da instituição e de seus quadros especializados, condição essencial para o exercício de funções sensíveis à estabilidade financeira.
Também não procede a crítica segundo a qual a autonomia institucional reduziria o controle democrático sobre a autoridade monetária. O modelo preserva mecanismos robustos de prestação de contas e responsabilização. A política monetária continua subordinada às diretrizes do CMN, onde dois dos seus três membros são apontados diretamente pelo Presidente da República já em início de mandato e definem em voto a meta inflacionária anual. A diretoria colegiada, incluído seu presidente, segue sendo nomeada pelo Presidente da República e aprovada pelo Senado Federal, sendo exonerável por proposta do CMN ao Presidente da república, e aperfeiçoada ao Senado Federal em caso de insuficiência de desempenho; e em casos de improbidade administrativa ou crime, exonerável de imediato, desde que haja decisão transitada em julgado ou por órgão colegiado.
O substitutivo confere ao Banco Central regime orçamentário próprio, financiado por receitas geradas por suas operações, rendimentos das reservas internacionais, resultados cambiais e demais ativos financeiros. Trata-se de modelo que já existia no ordenamento brasileiro antes de 1988 e que é padrão entre as autoridades monetárias de referência no mundo: os manuais do FMI e os sistemas de contas nacionais internacionais classificam bancos centrais no setor público financeiro, e não como órgãos da administração direta, precisamente porque sua natureza operacional e financeira é incompatível com o rito orçamentário concebido para órgãos não financeiros.
A relação financeira entre o Banco Central e a União, incluindo a destinação dos resultados positivos e o tratamento dos eventuais resultados negativos, permanece disciplinada por lei, nos termos da lei 13.820/19, expressamente recepcionada pelo substitutivo. O substitutivo também prevê dois instrumentos compensatórios relevantes: as despesas com pessoal, custeio e investimentos administrativos sujeitam-se à apreciação prévia do Conselho Monetário Nacional e à aprovação de comissão temática do Senado Federal; e uma lei complementar, a ser encaminhada pelo Presidente da República em até 120 dias após a promulgação da emenda, regulamentará em detalhes essa relação financeira, inclusive os mecanismos de encontro de contas.
O tribunal de contas da união mantém plenamente sua competência fiscalizatória, nos termos do art. 70 da constituição. O que se tem, portanto, não é a supressão do controle democrático, mas sua reconfiguração para um modelo de supervisão ex ante e ex post coerente com a natureza de uma instituição que administra ativos bilionários e opera mercados, reconfiguração que o próprio FMI há anos recomenda ao Brasil como alinhamento ao padrão internacional
Esses mecanismos demonstram que a autonomia institucional proposta não significa independência em relação aos poderes da república. Ao contrário, preserva o sistema de freios e contrapesos característico das democracias constitucionais. Autonomia institucional não significa independência em relação à democracia; significa dotar o estado de instituições técnicas capazes de cumprir suas funções constitucionais sob permanente controle republicano
Merece destaque, ainda, um aspecto do substitutivo com enorme repercussão prática para operadores do direito e para a sociedade: a constitucionalização do Pix. O texto aprovado pela CCJ atribui ao Banco Central competência exclusiva para regular e operar o sistema de pagamentos instantâneos e sua infraestrutura, proibindo sua concessão, transferência ou alienação a qualquer ente público ou privado. A proposta garante, no nível constitucional, a gratuidade para pessoas físicas e o acesso não discriminatório à infraestrutura do sistema. O Pix, que já processa mais de 60% das transações do varejo brasileiro e se consolidou como instrumento de inclusão financeira, passaria a ter proteção equivalente à reservada aos direitos fundamentais, qualquer alteração exigiria nova emenda constitucional aprovada em dois turnos. Para o advogado e o operador jurídico, isso significa nova categoria de direito subjetivo do usuário ao acesso gratuito e universal ao sistema de pagamentos instantâneos, com vinculação direta ao texto constitucional
A discussão sobre o desenho institucional do Banco Central transcende, portanto, classificações administrativas formais e nominadas, construídas sobre uma ótica noventista, de inspiração nos primeiros anos de vigeência da constituição de 1988. Com a PEC a um passo de sua aprovação pelo Plenário do Senado, a hora de compreender e debater seu conteúdo é agora. Trata-se de refletir sobre como estruturar instituições públicas capazes de cumprir, com eficiência, estabilidade e responsabilidade democrática, os objetivos constitucionais da ordem econômica brasileira, e de reconhecer que boas instituições não são aquelas que apenas satisfazem categorias formais herdadas do passado, mas aquelas que produzem os resultados que a constituição exige no presente.
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1. BRASIL. Senado Federal. Proposta de Emenda à Constituição nº 65, de 2023. Aprovada pela Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado Federal em 10 de junho de 2026, nos termos do substitutivo do Sen. Plínio Valério (PSDB-AM). Aguarda votação em dois turnos no Plenário. Disponível em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/161269. Acesso em: jun. 2026.
2. Lei Complementar nº 179, de 2021. Autonomia operacional do Banco Central do Brasil. Disponivel em https://www.planalto.gov.br/Ccivil_03/leis/LCP/Lcp179.htm .
3. KYDLAND, Finn; PRESCOTT, Edward. Rules Rather Than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans. Journal of Political Economy, 1977.
4. BLINDER, Alan. Central Banking in Theory and Practice. MIT Press, 1998.
5. ROMELLI, Davide. The political economy of reforms in central bank design: evidence from a new dataset. Economic Policy, v. 37, n. 112, p. 641-688, 2022. DOI: 10.1093/epolic/eiac011.
6. TIBERTO, Bruno Pires. How does central bank independence influence the relationship between inflation, income inequality and poverty? Journal of International Money and Finance, Elsevier, v. 159(C), 2025. DOI: 10.1016/j.jimonfin.2025.103394. Versão de trabalho: Working Papers Series n. 615, Banco Central do Brasil, fev. 2025. Disponível em: https://www.bcb.gov.br/content/publicacoes/WorkingPaperSeries/WP615.pdf.
7. PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Sistema de ciência positiva do direito. 2. ed. Rio de Janeiro: Borsoi, 1972.
8. POSNER, Richard A. Economic Analysis of Law. 9. ed. New York: Wolters Kluwer, 2014.
9. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 34. ed. São Paulo: Malheiros, 2019.
10. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 39. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2026.
11. BRASIL. Senado Federal. Agência Senado. PEC que dá ampla autonomia ao Banco Central vai a Plenário. 10 jun. 2026. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2026/06/10/pec-que-da-ampla-autonomia-ao-banco-central-vai-a-plenario. Acesso em: jun. 2026