Desde que a resolução CMN 5.314 entrou em vigor, a leitura que mais tenho visto circular entre advogados não acusa a norma de ilegal por contrariar a súmula 298, e sim afirma algo bem mais drástico, que ela teria acabado com o direito ao alongamento da dívida rural, como se a inclusão da expressão conveniência e decisão no MCR 2-6-4 tivesse rebaixado a prorrogação a mera liberalidade do banco e enterrado a proteção que o produtor tinha. Entendo o susto, porque a expressão de fato desloca o tom do dispositivo, mas penso que essa conclusão é precipitada e perigosa, perigosa sobretudo porque, levada a sério, ela leva o advogado a orientar o cliente a desistir antes mesmo de tentar.
O direito ao alongamento não nasce no Manual
O equívoco começa numa confusão de origem. O direito ao alongamento do crédito rural não nasce do Manual de Crédito Rural, e é justamente por isso que uma alteração no Manual não tem como apagá-lo. Esse direito tem raiz na Constituição, que no art. 187, inciso I, insere o crédito entre os instrumentos da política agrícola e com isso retira o crédito rural do plano do crédito bancário comum para vinculá-lo a uma finalidade pública, e tem reforço na lei 8.171/1991, cujo art. 50, inciso V, determina que os prazos e as épocas de reembolso sejam ajustados à natureza e à especificidade das operações rurais e à capacidade de pagamento do produtor. Foi nessa base, e não em um item do Manual, que se firmou o princípio reconhecido pela súmula 298 do STJ1, de que o alongamento da dívida rural, satisfeitos os requisitos legais, é direito do devedor e não liberalidade do banco, de modo que um ato infralegal editado pelo Conselho Monetário Nacional simplesmente não alcança a altura necessária para revogar o que está acima dele.
O que a 5.314 efetivamente mudou
O tamanho do alarde, porém, não corresponde ao tamanho da alteração. A comparação entre as redações mostra que tudo o que protege o produtor permaneceu palavra por palavra, da fórmula que mantém a prorrogação aos mesmos encargos financeiros pactuados à exigência de que ele comprove uma das situações de dificuldade temporária, as mesmas alíneas de sempre, e à demonstração da capacidade de pagamento.
O atestado da necessidade pelo banco também segue na norma, mas ele não é proteção do produtor, é ato que o próprio banco pratica no procedimento, e por ser ato do banco fica sujeito a controle em vez de imune a ele. O que entrou de novo foi a expressão conveniência e decisão, acompanhada dos esclarecimentos de que a prorrogação se dá mediante solicitação do mutuário e se limita à operação de crédito rural. O Conselho não suprimiu requisito algum, ele reforçou uma tese antiga sua e dos bancos, a de que a prorrogação seria faculdade e não direito.
Reforço de discurso não é supressão de direito
Vale enfrentar o receio de frente, porque ele tem fundamento legítimo. A leitura que se espalhou entre os profissionais não é a de que a resolução revogou o direito com todas as letras, e sim a de que ela o esvazia na prática, pois ao rotular a prorrogação como conveniência do banco entrega ao credor a chave para simplesmente nunca deferir, e o produtor ficaria com um direito apenas no papel. O medo é compreensível, mas é justamente esse salto que não se sustenta, porque conveniência, no direito, nunca foi sinônimo de vontade livre do credor, e um direito que a Constituição e a lei sustentam não desaparece só porque um ato do Conselho passou a chamá-lo de conveniência.
Conveniência não autoriza recusa imune a controle
A pergunta correta, então, deixa de ser se o produtor perdeu o direito e passa a ser como a expressão conveniência e decisão deve ser lida sem que ela destrua a finalidade que a legitima. É aqui que o debate fica sério. A competência que a lei 4.829/1965 entregou ao Conselho Monetário Nacional para disciplinar o crédito rural, nos seus arts. 4º e 14, é ampla, mas é uma delegação finalística, e a mesma lei que concede o poder também fixa os fins a que ele se vincula, ao enunciar no art. 3º os objetivos do crédito rural, de modo que o regulador escolhe os meios desde que compatíveis com esses fins, e não pode, a pretexto de regular, adotar um meio que aniquile a própria finalidade que justifica a existência do seu poder2. A régua não é a vontade do regulador, e sim a proteção que a Constituição e a lei depositaram no crédito rural para que ele cumpra seu papel de instrumento de política pública.
Lida sob essa régua, a expressão admite dois sentidos, e a escolha entre eles é que decide o caso. O primeiro trata conveniência como juízo de pura oportunidade comercial, em que o banco poderia negar a prorrogação mesmo com o produtor cumprindo tudo o que a norma manteve. É a leitura que alimenta o discurso de que o direito acabou, e é também a que o ordenamento rejeita, não por ofensa à súmula, mas porque deixaria um ato infralegal esvaziar uma proteção imposta por norma superior, extrapolando os limites do poder regulamentar.
O segundo sentido é o que sobrevive. Nele, conveniência e decisão exprimem discricionariedade técnica vinculada, em que o banco analisa o caso concreto, da frustração de safra ao fluxo de caixa e à capacidade de pagamento, e decide de forma motivada, coerente e isonômica, dentro dos critérios da própria política de crédito. É a leitura que passa no exame de compatibilidade com o art. 187 da Constituição e com a lei 8.171/1991 e que, longe de extinguir direito, apenas reconhece ao banco uma margem técnica que sempre existiu.
Interpretação conforme, não nulidade
Daí a técnica que considero correta, e que é também a mais eficaz para o produtor. Quando a norma admite mais de um sentido, não se pede que o juízo a declare nula, pede-se que adote a leitura compatível com a Constituição e descarte a inconstitucional, no que se chama interpretação conforme3, e isso preserva a regra na versão certa em vez de apostar no tudo ou nada da nulidade, que é aposta que costuma se perder quando o regulador agiu dentro da sua competência e a norma comporta sentido válido.
Como a leitura conforme não vive só no abstrato, ela vira régua do ato concreto, de maneira que mesmo com a norma válida a recusa específica do banco continua sob controle do Judiciário, e a pergunta deixa de ser se o produtor ainda tem direito para se tornar se aquela negativa foi legítima. Recusa motivada de verdade, que enfrentou os documentos e a capacidade de pagamento apresentados, é uma coisa, e recusa imotivada, ou incoerente com a conduta do próprio credor que nega a prorrogação aos mesmos encargos e logo em seguida oferece operação nova mais cara, é desvio de finalidade, e cai no controle judicial independentemente de a palavra conveniência estar escrita no Manual.
O risco real está no STJ, não na norma
Nesse arranjo, a súmula 298 não morre com a resolução, ela apenas muda de função na argumentação, deixando de ser invocada como prova de que o produtor teria perdido o direito para se tornar a confirmação de que o ordenamento sempre tratou o alongamento como projeção de política pública e não como cortesia do banco, o que reforça a leitura conforme que este texto defende.
O risco real que a resolução cria não está na norma em si, e sim na possibilidade de o próprio STJ, diante do reforço textual da tese da faculdade, rever no futuro a orientação que consolidou, e é por causa desse risco que cabe ao advogado deixar explícito, na petição de alongamento ou nos embargos à execução, que a mudança foi administrativa e infralegal, ao passo que a proteção invocada tem assento constitucional e legal e por isso não foi alcançada pelo Manual.
Cada pedido de alongamento bem fundamentado, cada recusa imotivada levada ao Judiciário e revertida, vai sedimentando na jurisprudência aquilo que a norma tentou embaçar. É um trabalho de construção, caso a caso, e ele cabe a quem advoga no agro, porque é o uso reiterado e técnico do direito que o torna cada vez mais forte e mais difícil de ignorar.
A conclusão, portanto, caminha na direção oposta do alarme. A resolução 5.314 não acabou com o direito ao alongamento, porque não tinha como acabar, já que esse direito não nasceu no Manual que ela alterou. O que ela fez foi endurecer o discurso da faculdade e, com isso, tornar a defesa do produtor mais técnica do que era, exigindo que se prenda a interpretação da norma à finalidade que a Constituição e a lei impõem ao crédito rural e que se controle, caso a caso, o ato de recusa que estourar esses limites. Conveniência, lida desse jeito, é margem técnica vinculada, nunca arbítrio, e muito menos sentença de morte de um direito que continua de pé.
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1 Súmula 298 do STJ: “O alongamento de dívida originada de crédito rural não constitui faculdade da instituição financeira, mas, direito do devedor nos termos da lei” (Segunda Seção, DJ 22/11/2004). Acórdão formador: REsp 194.324/MG, rel. Min. Carlos Alberto Menezes Direito, j. 23/11/1999, no qual se assentou que a Lei 9.138/1995 determinou o alongamento das dívidas rurais, uma vez preenchidos os requisitos, sem permitir mera faculdade discricionária da instituição de crédito. Os precedentes formadores trataram da securitização da Lei 9.138/1995, e a súmula é aqui invocada pelo princípio que firma, de que o alongamento no crédito rural, satisfeitos os pressupostos legais, é direito do devedor e não liberalidade do banco.
2 Sobre os limites do poder regulamentar e a impossibilidade de o regulamento inovar na ordem jurídica ou contrariar a finalidade da lei que o fundamenta, ver BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 32. ed. São Paulo: Malheiros, 2015, capítulo dedicado ao regulamento e seus limites.
3 Sobre a técnica da interpretação conforme a Constituição, ver BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e Aplicação da Constituição. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2012, especialmente a parte relativa à interpretação conforme a Constituição.