A lei 15.432/26 reposiciona o regime jurídico do setor de transportes, contribuindo para o fortalecimento, planejamento, regulação e sustentabilidade do serviço público de transporte coletivo de passageiros.
1. Introdução
As dificuldades enfrentadas pelo setor de transportes há muito deixaram de estar restritas a questões de mobilidade urbana. A redução da demanda de passageiros, a crescente dificuldade de custeio das operações, a excessiva dependência da arrecadação tarifária e a fragmentação da disciplina normativa até então existente evidenciaram, ao longo dos últimos anos, a necessidade de aperfeiçoar os instrumentos jurídicos que regem o serviço público de transporte coletivo de passageiros.
A lei 15.432, de 13/6/26, instituiu o marco legal do transporte público coletivo urbano e promoveu alterações na lei de mobilidade urbana (lei 12.587/12), no Estatuto da Cidade (lei 10.257/01) e no regramento da CIDE-Combustíveis (leis 10.336/01 e 10.636/02). O referido diploma estabeleceu um conjunto articulado de princípios, diretrizes e inovações normativas destinados a fomentar o desenvolvimento e a sustentabilidade dos sistemas de transporte.
2. O transporte enquanto direito social
O novo marco reitera a consagração do transporte coletivo como verdadeiro direito social (art. 2º), nos termos do art. 6º da Constituição Federal. A vinculação ao texto constitucional não é meramente retórica: Reafirmar o caráter essencial e indispensável dos serviços de transporte significa impor ao estado, em todos os seus níveis federativos, o dever de assegurar a prestação adequada e de adotar todas as providências necessárias para tanto.
As consequências práticas desse cenário são bastante relevantes.
Em primeiro lugar, impõe-se ao titular dos serviços a responsabilidade pela manutenção da sustentabilidade econômica e operacional dos sistemas de transporte, vedando a descontinuidade da prestação. Em segundo lugar, reforça-se a necessidade de as políticas públicas de mobilidade priorizarem o transporte coletivo em detrimento das soluções individuais. Em terceiro lugar, legitima-se o aprimoramento de ferramentas voltadas ao financiamento dos serviços.
3. A reorganização do regime jurídico: Da fragmentação à sistematização
A principal contribuição da lei 15.432/26 não reside propriamente na criação de novos institutos, mas na reorganização do arcabouço normativo que rege os serviços de transporte. Até a sua edição, a disciplina regulatória era constituída por um amplo conjunto de normas esparsas: a legislação federal aplicável (v.g., a lei de mobilidade urbana, o estatuto da cidade e a lei de concessões) era complementada por normas locais que tratavam, de forma pouco uniforme, da organização e da fiscalização dos serviços, das obrigações dos operadores e da política tarifária a ser observada.
O novo marco procura conferir maior unidade, coerência e precisão técnica ao regime jurídico aplicável ao setor. Para tanto, sistematiza princípios e diretrizes (arts. 3º a 5º), consolida conceitos fundamentais (art. 6º), delimita as competências e responsabilidades dos diferentes agentes envolvidos (arts. 7º a 18) e disciplina, de forma integrada, temas relacionados ao planejamento, financiamento, governança, regulação e integração da prestação dos serviços.
4. Vetores de governança: Gestão integrada, planejamento e transparência
A lei 15.432/26 deixa de concentrar atenção exclusivamente na prestação dos serviços e passa a disciplinar o funcionamento dos próprios sistemas de transporte, reconhecendo que sua eficiência e sustentabilidade dependem não apenas de contratos adequadamente estruturados, mas também de articulação entre os diferentes níveis federativos, governança institucional e planejamento permanente.
Embora a titularidade dos serviços permaneça distribuída conforme o regramento constitucional e a natureza das operações, o novo marco institui mecanismos de gestão associada e integração interfederativa (arts. 7º e 8º), inclusive mediante a constituição de unidades regionais de transporte público coletivo - estrutura voltada a viabilizar o planejamento, a organização e a operação dos serviços de forma integrada em regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e demais áreas de interesse comum. Consequentemente, a intermodalidade e a integração passam a constituir elementos estruturantes da própria definição das redes de transporte público coletivo, deixando de ser meros objetivos programáticos.
Nesse contexto, o planejamento assume função central e indispensável frente à definição das políticas públicas do setor. O titular dos serviços passa a deter responsabilidades específicas no que tange à concepção dos sistemas de transporte, à integração física, operacional e tarifária entre os diferentes modais, ao estabelecimento de indicadores de desempenho e à compatibilização com os instrumentos de planejamento urbano (art. 9º).
O marco legal também confere tratamento mais minucioso à transparência, impondo a divulgação sistemática de informações sobre custos, tarifas, gratuidades, oferta, demanda e indicadores de qualidade (art. 14) e exigindo que prestadores com múltiplas operações mantenham sistema contábil capaz de demonstrar separadamente os custos e receitas de cada uma delas (art. 15). Esse regime de publicidade amplia o controle social sobre a prestação dos serviços e fornece ao regulador bases de dados mais concretas e consistentes para o adequado exercício de suas competências.
As inovações revelam uma importante mudança de perspectiva. A conjugação desses instrumentos - unidades de gestão compartilhada, planejamento conjunto e integração intermodal - reforça o caráter sistêmico que a lei 15.432/26 pretende conferir aos serviços de transporte coletivo, buscando superar a fragmentação e a prestação isolada que historicamente dificultou ganhos de escala e a racionalização de investimentos.
5. O fortalecimento do papel da União
A reestruturação promovida pelo novo marco também se manifesta no fortalecimento do papel atribuído à União e na consequente ampliação das atribuições federais relacionadas à formulação de políticas públicas nacionais, ao apoio ao financiamento dos serviços de transporte coletivo e à coordenação da atuação dos diferentes agentes públicos.
Sob essa ótica, merece destaque a previsão de que as entidades reguladoras devem estabelecer parâmetros para a adequada prestação dos serviços e para o atendimento aos usuários "em observância às normas de referência editadas pela União" (inc. I do art. 11). A solução aproxima o transporte público coletivo de tendência já observada em outros setores (como o de saneamento básico), nos quais se busca reduzir a fragmentação regulatória mediante a definição de parâmetros nacionais, preservada a responsabilidade dos titulares pela organização, prestação e regulação dos respectivos serviços.
O novo marco também ampliou as competências da União, introduzindo alterações no art. 16 da lei 12.587/12 para conferir-lhe atribuições relativas ao fomento da integração regional dos sistemas de transporte, à fixação de diretrizes nacionais, ao monitoramento da prestação dos serviços, ao planejamento de longo prazo e à indução de boas práticas regulatórias.
Em conjunto, as novas regras revelam uma opção legislativa pelo incremento da capacidade da União de promover a efetiva implementação da Política Nacional de Mobilidade Urbana. As medidas, como dispostas no diploma, não devem ser vistas como concentração de competências ou redução da autonomia dos demais entes federativos. Trata-se, na realidade, de lógica normativa que busca conferir maior uniformidade e segurança jurídica ao setor de transportes, por meio do acompanhamento dos sistemas e da definição de diretrizes gerais.
6. Financiamento das operações: Diversificação das fontes de custeio e sustentabilidade econômica
Uma das inovações mais significativas do novo marco consiste na reestruturação do modelo de financiamento dos serviços de transporte público coletivo.
Embora a lei de mobilidade urbana já admitisse a utilização de mecanismos de custeio distintos da tarifa paga pelos usuários, tais instrumentos foram tradicionalmente concebidos com o objetivo de compensar eventuais déficits tarifários. A lei 15.432/26 procura alterar essa lógica, substituindo um modelo fortemente dependente da arrecadação tarifária por outro baseado no compartilhamento de custos e contratualmente estruturado a partir da combinação de múltiplas fontes de financiamento.
O diploma diferencia a tarifa pública - correspondente ao valor cobrado do usuário pela utilização dos serviços - e a remuneração do operador, definida como o montante "proveniente de receitas e subsídios", destinado a cobrir os custos e assegurar a adequada contrapartida ao prestador, nos termos estabelecidos em contrato (art. 6º, X e XII). Trata-se de distinção relevante. Afinal, ao desvincular a remuneração devida ao operador da arrecadação tarifária, o Novo Marco reconhece que a sustentabilidade dos sistemas de transporte coletivo não pode depender exclusivamente da capacidade de pagamento dos passageiros.
A nova arquitetura financeira reflete-se, portanto, na ampliação dos mecanismos destinados ao financiamento da infraestrutura e da operação dos serviços.
Além de admitir recursos orçamentários e subsídios públicos, a lei 15.432/26 prevê a possibilidade de utilização de instrumentos urbanísticos de captura da valorização imobiliária, contrapartidas decorrentes dos impactos gerados por empreendimentos, benefícios e incentivos tributários, operações estruturadas de financiamento e outros mecanismos aptos a diversificar as fontes de receita do sistema (art. 19).
No que se refere especificamente ao custeio das operações, o novo marco elenca cinco fontes principais de financiamento: receitas tarifárias "quando houver", receitas extratarifárias, contribuições relacionadas à distribuição dos ônus e benefícios do sistema, subsídios cruzados e outras fontes instituídas pelo poder delegante (art. 23). A expressão "quando houver" não é casuística. Ao admitir que a cobrança tarifária deixe de constituir elemento necessário ao custeio das operações, a lei 15.432/26 rompe, ao menos em tese, com a concepção segundo a qual a tarifa seria componente inerente à prestação do serviço público de transporte coletivo. Abre-se espaço, assim, para diferentes arranjos de financiamento, inclusive modelos estruturados em torno da chamada tarifa zero, desde que acompanhados de fontes estáveis e suficientes de custeio.
Em atenção a essa diretriz, amplia-se o rol exemplificativo das receitas extratarifárias para contemplar, dentre outras hipóteses, aquelas decorrentes de atividades publicitárias, da exploração dos direitos de nome (naming rights) em veículos, terminais, estações e pontos de parada, da exploração imobiliária ou comercial de áreas vinculadas às infraestruturas de transporte, da cobrança de estacionamento em áreas públicas e da taxação de estacionamentos privados (art. 29). Essas receitas deixam de desempenhar função meramente compensatória e passam a integrar a própria modelagem econômico-financeira dos serviços.
A disciplina dos subsídios públicos e dos benefícios tarifários também se harmoniza com a modelagem concebida pelo novo marco.
A lei autoriza os diferentes entes federativos a instituírem programas destinados ao custeio das operações e à concessão de benefícios tarifários (art. 27), estabelecendo, contudo, que gratuidades e descontos deverão contar com fontes específicas de financiamento e observar critérios de transparência (art. 27, §§ 1º e 2º). Busca-se evitar que políticas tarifárias sejam automaticamente suportadas pelos demais usuários do sistema ou comprometam o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos.
A mesma lógica orienta a disciplina do apoio financeiro da União aos sistemas de transporte coletivo. O art. 28 autoriza expressamente a participação federal no custeio dos serviços, mediante leis específicas, com o objetivo de assegurar a efetivação do direito social ao transporte e promover ganhos de eficiência e qualidade. Esse apoio poderá ocorrer por diferentes instrumentos, incluindo programas de desenvolvimento institucional, incentivos vinculados ao cumprimento de metas de desempenho, compensação de benefícios tarifários instituídos por legislação federal e fomento aos mecanismos de financiamento previstos pelo próprio Marco Legal (incs. I a V).
Sob o regime anterior, a tarifa paga pelo usuário deveria cobrir quase a integralidade dos custos operacionais (combustível, manutenção, salários, depreciação de frota etc.). Com a nova sistemática, a remuneração do operador passa a ser estruturada com base em outra perspectiva: o Poder Concedente pode fixar a tarifa que considera adequada à luz das peculiaridades do serviço e da capacidade de pagamento da população, complementando a remuneração do operador com outras fontes de custeio, tais como as receitas extratarifárias ou os subsídios públicos. O novo marco fornece, assim, alicerce mais consistente para modelos de tarifa reduzida ou até mesmo de tarifa zero, sem que isso implique ônus excessivo aos usuários ou torne a operação economicamente inviável para o prestador.
O regime instituído pela lei 15.432/26 parte, portanto, de uma compreensão mais ampla da política pública de mobilidade urbana. Reconhece-se que o transporte coletivo produz benefícios que extrapolam os interesses dos usuários diretamente transportados, gerando impactos positivos (de natureza ambiental, urbanística e econômica) para toda a coletividade. A diversificação das fontes de financiamento procura refletir essa realidade, distribuindo de forma mais equilibrada os ônus e benefícios inerentes à manutenção dos sistemas de transporte.
Há evidente mudança de paradigma. O transporte coletivo não pode mais ser concebido como serviço custeado predominantemente pelo usuário, mediante o pagamento de tarifa. Deve ser tratado, sob outra perspectiva, como política pública a ser financiada também por fontes complementares de receita e por aportes públicos estruturados.
Nesse contexto, ressalve-se que, por ocasião da sanção presidencial, alguns mecanismos originalmente previstos para ampliar o financiamento do setor foram suprimidos da lei 15.432/26, especialmente aqueles relacionados à destinação de receitas específicas e à disciplina de determinadas obrigações de custeio.
Contudo, os vetos não afastaram a essência do referido diploma. Manteve-se preservada a lógica do marco legal, segundo a qual a sustentabilidade do transporte público coletivo depende da conjugação de diferentes instrumentos financeiros, e não apenas da arrecadação tarifária. Ao fim e ao cabo, reafirma-se a necessária comprovação de viabilidade econômica, planejamento financeiro, diversificação das fontes de receita e adequada distribuição dos custos entre toda a coletividade para a prestação dos serviços.
7. A modernização da disciplina contratual
A lei 15.432/26 também aperfeiçoa a disciplina aplicável aos contratos de delegação dos serviços, buscando conferir maior estabilidade às relações entre poder público e operadores, bem como aproximar a remuneração contratual da efetiva qualidade dos serviços prestados.
Nesse contexto, o diploma reafirma a necessidade de prévia licitação para a delegação dos serviços de transporte público coletivo (art. 30), vedando sua prestação por meio de instrumentos precários, ressalvada a hipótese específica dos serviços sob demanda. A medida reforça a segurança jurídica das delegações e estimula a adoção de modelos contratuais mais estáveis e compatíveis com a complexidade da atividade.
Uma das alterações mais relevantes consiste na vinculação da remuneração do operador ao cumprimento de metas objetivas de desempenho (art. 31). A Lei passa a exigir que os contratos considerem critérios relacionados à disponibilidade, regularidade, pontualidade, segurança, acessibilidade, conforto, satisfação dos usuários, desempenho ambiental e integração intermodal. O modelo rompe com a lógica tradicional (e inequivocamente insuficiente na realidade brasileira) de remuneração baseada predominantemente na quantidade de passageiros transportados ou na quilometragem percorrida, privilegiando indicadores que reflitam a qualidade efetivamente entregue ao usuário.
O novo marco também reforça a importância da adequada alocação dos riscos contratuais alocados a cada uma das partes. Ao exigir que os contratos contemplem matriz clara de responsabilidades (art. 37) e disciplinar hipóteses específicas de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, confere-se maior previsibilidade às relações contratuais e reduz-se controvérsias decorrentes de decisões regulatórias, alterações na oferta dos serviços ou incorporação de novas tecnologias.
Essas alterações revelam importante amadurecimento da disciplina contratual do setor, na medida em que estipula diretrizes para a celebração de contratos capazes de alinhar incentivos, distribuir adequadamente os riscos e promover maior eficiência, qualidade e segurança jurídica na prestação do transporte público coletivo.
8. Considerações finais
A lei 15.432/26, por si só, não encerra - e nem se esperava que assim fosse - desafios históricos que permeiam a prestação do serviço público de transporte coletivo. Aspectos relacionados ao financiamento, à governança dos sistemas, à coordenação entre os diferentes entes federativos e à qualidade dos serviços seguirão dependendo das escolhas administrativas e regulatórias realizadas pelos respectivos titulares.
Sua principal contribuição situa-se em outro plano. O diploma reorganiza a disciplina jurídica do setor a partir da premissa de que a sustentabilidade do transporte coletivo não decorre de uma única medida, mas da atuação coordenada de diferentes instrumentos de planejamento, financiamento, regulação e contratação. Ao conferir maior coerência a esse conjunto de mecanismos, a lei oferece bases normativas mais consistentes para a efetiva implementação das políticas públicas de mobilidade urbana.
Diante disso, tem-se que o novo marco inaugura uma nova etapa na evolução do regime jurídico do setor de transportes, cuja efetividade dependerá da capacidade de converter suas diretrizes em soluções concretas para os desafios enfrentados por agentes públicos e privados.