Até mesmo as pedras da região metropolitana de São Paulo sabem que a organização do transporte público é um dos principais desafios do governo estadual, especialmente quando consideramos os lendários atrasos nas obras públicas, a necessidade de constante renovação das frotas, o controle e regularidade dos trajetos e a implantação de meios que garantam acessibilidade e modicidade da tarifa. Para realizar essa tarefa hercúlea, a Administração Pública da região metropolitana de São Paulo optou há décadas pelo modelo de concessão das linhas, mas não foi capaz de manter um sistema ordenado e coerente de licitações para a contratação de novas concessionárias, seja para a atividade-fim, seja para a realização das atividades-meio, tal como o fornecimento dos bilhetes necessários à utilização dos ônibus intermunicipais metropolitanos. Por isso, a atual controvérsia em torno do cartão TOP coloca à prova princípios contidos no art. 37 da CF/88, como a legalidade, a impessoalidade e a eficiência, e exige atenção imediata da sociedade.
Esta história começa na longínqua década de 1990, quando as cidades de Sorocaba, Salto e Campinas implantaram cartões magnéticos de plástico, ao mesmo tempo em que Salvador, Recife e Maceió criaram o SBE - Sistema de Bilhetagem Eletrônica com o uso de Smart Cards para o pagamento de passagens no transporte público. A novidade não demorou a espalhar-se por outras capitais e, na década seguinte, permitiu uma nova revolução: a integração intermodal fora das estações fechadas nas quais o usuário fazia a chamada “baldeação”. Isso trouxe um desafio que era organizar os novos sistemas eletrônicos de pagamento, até então arrecadado em dinheiro pelas concessionárias. As novas tecnologias alçaram a bilhetagem à condição de sistema de pagamento fechado contendo emissores de cartão eletrônico, responsável pela arrecadação dos pagamentos e sua conversão em “créditos” ou moeda eletrônica aceita pelas concessionárias associadas a cada sistema.
Os novos arranjos facilitaram a vida do usuário, mas introduziram alguma complexidade tecnológica e abriram campo para o surgimento de novas empresas e atividades associadas ao transporte, as quais foram agraciadas com contratos de concessão da prestação de serviços de bilhetagem e passaram a controlar a arrecadação, custódia e repartição das tarifas. Na região metropolitana de São Paulo, a empresa pública EMTU e o consórcio formado pelas concessionárias de ônibus intermunicipal, CMT, lançaram o cartão BOM em dezembro de 2006, para uso exclusivo nos ônibus intermunicipais; em 2008, a PROMOBOM AUTOPASS S.A, atual AUTOPASS S/A, contratada pela CMT - um consórcio privado - passou a gerenciar o arranjo de pagamento do BOM. Em dezembro de 2011, o Metrô e a CPTM aderiram ao sistema, aceitando pagamentos com o cartão BOM, cuja tecnologia de fabricação teve que ser substituída a partir de 2019, com a obsolescência do sistema de tarja magnética dos cartões.
Naquele ano, a Coordenadoria de Transportes Coletivos do Estado idealizou a ABASP - Associação de Apoio e Estudo da Bilhetagem e Arrecadação nos Serviços Públicos de Transporte Coletivo de Passageiros do Estado de São Paulo, associação privada que, “seria um mero instrumento jurídico para a viabilização da atuação conjunta dos associados fundadores (concessionárias do transporte sobre pneus) e especiais (Metrô e CPTM)”, segundo acórdão recente do TCE (processo eTC - 1178.989.22-4). A ABASP, então, formalizou a contratação direta - sem licitação - da mesma Autopass S.A. para o fornecimento do serviço de bilhetagem e substituição do BOM por um novo cartão, o TOP, em um modelo de full service provider, no qual a AUTOPASS controla a arrecadação dos pagamentos convertidos em créditos nos bilhetes e mantém estes recursos consigo, aplicando-os e posteriormente repassando-os aos integrantes dos arranjos intermodais.
A falta de licitação em 2019 gera, por si, incômodo, considerando a existência de outras empresas capazes de fornecer o mesmo serviço que poderiam ter sido atraídas em uma concorrência ampla - ou mesmo em uma tomada de preços ou na atual modalidade de diálogo competitivo inserida pelo art. 28, inciso V da nova lei de licitações (lei 14.133/21). O incômodo se transformou em questão premente com a informação recente, contida em documentação pública fornecida pela AUTOPASS S.A., que esclarece sua estrutura de controle e declara que parte das pessoas naturais titulares e beneficiárias de participações na empresa são as mesmas que controlam as principais empresas concessionárias do serviço de transporte público intermunicipal na região metropolitana de São Paulo. É dizer: os mesmos beneficiários finais que gerem as concessionárias de transporte público, controlam a empresa de bilhetagem eletrônica, sem que haja processo licitatório para a segunda contratação que pudesse atender aos princípios da legalidade, da impessoalidade e da moralidade aplicáveis à Administração Pública direta e indireta.
A questão adquire mais importância com a entrada em vigor do novo Marco Legal do Transporte Público Coletivo (lei 15.432/26), cujo art. 7º, inciso VII, estabelece a gestão administrativa da bilhetagem como diretriz da política nacional de transporte coletivo, gestão esta que, se realizada por empresa privada, deve ocorrer de forma a garantir o controle público ao serviço. É dizer: cabe ao Poder Público controlar o serviço de bilhetagem, gerindo-o em associação ao delegatário para assegurar a fiscalização e o controle público sobre a arrecadação e a operação do sistema.
A inovação legislativa reflete a compreensão de que a bilhetagem constitui atividade estratégica, diretamente relacionada à arrecadação de receitas públicas e à transparência da prestação do serviço. É justamente sob essa nova perspectiva legal que a questão da bilhetagem em São Paulo requer atenção. Trata-se de serviço de titularidade pública cuja contratação depende de minuciosos estudos econômicos que projetem os custos do sistema com a emissão dos novos bilhetes e consequentemente com a remuneração da empresa contratada, elementos essenciais a um certame público para a escolha da contratada.
A entrada em vigor do novo Marco Legal do Transporte Público Coletivo obriga, portanto, à revisão das contratações no setor de bilhetagem. O que antes podia ser tratado como um modelo institucional sujeito a críticas, passa agora a ser confrontado com uma diretriz legal expressa. A exigência de gestão independente da bilhetagem pelo Poder Público - ou, quando delegada, de gestão compartilhada com efetivo controle estatal - afasta possibilidade de contratação com dispensa de certame público que promova a concorrência.
Por essa razão, a licitação da bilhetagem metropolitana deixou de ser uma mera opção administrativa para se tornar uma medida obrigatória à adequação do sistema às novas exigências legais. O governo do Estado de São Paulo deve revisar este arranjo diante dos atuais parâmetros normativos, muito mais claros e rigorosos, adequando o sistema à nova lei.