1. O retorno ao passado: A insistência dos municípios no arbitramento unilateral e utilização do malfadado valor venal de referência
Há, na tradição do Estado de Direito, uma premissa que jamais se pode abdicar: a de que o poder de tributar, por mais legítimo e necessário que seja à manutenção do welfare state, não se exerce por arbítrio, mas por estrita legalidade, tipicidade cerrada e devido processo legal.
Onde o sujeito ativo (Fisco) pretende substituir o critério objetivo da lei pelo critério discricionário da conveniência arrecadatória, ali se instala a insegurança jurídica, mal que corrói, silenciosa e progressivamente, a confiança do sujeito passivo no ordenamento jurídico.
É exatamente essa a controvérsia que ora se examina. Os municípios, valendo-se da superveniência da LC 227/26, têm sustentado que o Tema repetitivo 1.113 do STJ teria perdido aplicabilidade, autorizando-se, agora, a fixação da base de cálculo do ITBI por critérios próprios da administração fazendária municipal (estimativa), à revelia do valor declarado pelas partes na transmissão da propriedade imobiliária.
O fundamento central deste ensaio é simples de enunciar e, espera-se, robusto de demonstrar: A LC 227/26 não revogou, não superou e tampouco fragilizou o posicionamento do STJ. Ao contrário, a legislação citada o positivou e o reforçou, conferindo-lhe densidade normativa expressa e afastando, de vez, qualquer margem para que a novidade legislativa sirva de pretexto ao retorno de práticas de arbítrio fiscal (agora rotuladas de estimativa), já sepultadas pela jurisprudência do Tribunal da Cidadania.
2. O Tema repetitivo 1.113 do STJ: Três teses, duas naturezas jurídicas
Antes de adentrar ao exame de cada uma das teses fixadas no Tema repetitivo 1.113, impõe-se uma advertência metodológica, sem a qual todo o raciocínio subsequente perderia o rigor necessário. Não é possível aferir se a LC 227/26 superou, ou não, as teses consagradas no julgado do STJ sem que se determine, previamente, a natureza jurídica de cada uma delas. É a natureza jurídica do instituto que define o regime de normas que lhe é aplicável, os critérios hermenêuticos pertinentes à sua interpretação e, por consequência, os requisitos que uma lei superveniente haveria de preencher para revogá-lo, alterá-lo ou, ao reverso, apenas reafirmá-lo.
Tratando-se o Tema repetitivo de tese com natureza de Direito Material Tributário, sujeita-se esta ao regime da legalidade estrita e da tipicidade cerrada, de sorte que sua superação reclamaria manifestação legislativa expressa e inequívoca. Já as teses de natureza processual tributária submetem-se à disciplina das garantias constitucionais do devido processo legal e, por conseguinte, do contraditório e da ampla defesa, as quais não se presumem afastadas por lei ordinária ou complementar que não as mencione expressamente.
É à luz dessa distinção, pois, que examinar-se-á a natureza jurídica das três teses fixadas pelo STJ no Tema repetitivo 1.113, de modo a concluir, com a necessária segurança metodológica, se a LC 227/26 promoveu ruptura ou mera explicitação do que já se encontrava consolidado.
Feita a abordagem metodológica, passa-se à análise necessária.
O STJ, em 24/2/22, fixou três teses via Tema repetitivo 1.113.
A primeira tese assentou que a) a base de cálculo do ITBI é o valor do imóvel transmitido em condições normais de mercado, não estando vinculada à base de cálculo do IPTU, que nem sequer pode ser utilizada como piso de tributação. A natureza jurídica de tal comando é de Direito Material Tributário, pois versa sobre o critério quantitativo, o quantum debeatur da obrigação.
A segunda estabeleceu que b) o valor da transação declarado pelo contribuinte goza da presunção de que é condizente com o valor de mercado, que somente pode ser afastada pelo fisco mediante a regular instauração de processo administrativo próprio (art. 148 do CTN). Este comando tem natureza processual tributária. Cuida-se de presunção iuris tantum, que admite prova em contrário, mas que somente pode ser ilidida pela via processual adequada, com contraditório e ampla defesa, jamais por ato unilateral da autoridade fazendária municipal.
A terceira tese, complementar à anterior, vedou que o município arbitre previamente a base de cálculo do ITBI com respaldo em valor de referência estabelecido unilateralmente: c) o município não pode arbitrar previamente a base de cálculo do ITBI com respaldo em valor de referência por ele estabelecido unilateralmente. Também possui natureza meramente processual tributária. Numa palavra, proscreveu-se a figura da pauta fiscal antecipada, tão cara a algumas administrações municipais e tão estranha ao figurino constitucional da legalidade tributária.
Não é demasia lembrar que a base de cálculo constitui verdadeiro instrumento de aferição da capacidade contributiva revelada pelo fato gerador, e que ao fisco não é dado presumir a má-fé do contribuinte como regra geral, sob pena de inversão odiosa do ônus probatório e de vilipêndio ao princípio da boa-fé objetiva que rege as relações entre administração e administrado.
Compreendidas as naturezas jurídicas do comando emanado do Tema repetitivo 1.113, agora é possível analisar se tais determinações foram, ou não, afetadas pela reforma tributária.
3. A LC 227/26 e o Tema repetitivo 1.113
Em tempos de afobação hermenêutica, corre-se o risco de se atribuir à reforma tributária do ITBI, promovida pela LC 227/26, um sentido que ela simplesmente não contém. Para verificar se essa legislação efetivamente superou o Tema repetitivo 1.113, ou se com ele permanece compatível, é necessário confrontar o novo texto do art. 38 do CTN, com cada uma das três teses fixadas pelo STJ, respeitando a natureza jurídica de cada uma delas. Esse confronto seguirá o critério já anunciado, qual seja, de que em relação à tese de natureza material, verifica-se se a nova lei trouxe critério quantitativo diverso do já consolidado pelo STJ (o que exigiria manifestação legislativa expressa); em relação às teses de natureza processual, verifica-se se a nova redação afastou, expressa ou tacitamente, as garantias constitucionais que as sustentam.
Veja-se a nova redação exteriorizada no art. 38 do CTN:
Art. 38. A base de cálculo do imposto é o valor venal dos bens ou direitos transmitidos.
§ 1º. Considera-se valor venal, para fins do caput deste artigo, o valor pelo qual o bem ou direito seria negociado à vista, em condições normais de mercado.
§ 2º. O valor pelo qual o bem ou direito seria negociado à vista, em condições normais de mercado, a que se refere o § 1º deste artigo, será estimado por meio de critérios técnicos, considerando pelo menos um dos seguintes:
I – análise de preços praticados no mercado imobiliário;
II – informações prestadas pelos serviços notariais e registrais e por agentes financeiros;
III – localização, tipologia, destinação, padrão e área de terreno e construção, entre outras características do bem imóvel; e
IV – outros parâmetros técnicos usualmente observados na avaliação de imóveis.
§ 3º. As administrações tributárias dos Municípios e do Distrito Federal deverão divulgar os critérios utilizados para estimar o valor venal a que se refere o caput deste artigo, o qual poderá ser contestado pelo contribuinte mediante a apresentação de avaliação contraditória em procedimento específico, nos termos da legislação específica municipal ou distrital.
[...].
Uma leitura desapaixonada revela, sem esforço exegético, que o caput e o § 1º nada mais fazem do que explicitar, em texto de LC o mesmo conceito que o STJ já havia consagrado na primeira tese (“a”) do Tema repetitivo 1.113 (o valor venal é o valor de negociação à vista em condições normais de mercado). Onde há sinonímia perfeita entre o enunciado jurisprudencial e a determinação legislativa, não há antinomia a resolver, tampouco manifestação legal apta a alterar o critério quantitativo da obrigação tributária. Há, isto sim, reforço de coerência normativa, e não ruptura. Nesse sentido é exatamente o entendimento recente do TJ/SP (Embargos de Declaração nº 1149115-45.2025.8.26.0053/50000), quando decidiu que a nova redação do artigo 38, § 1º, do CTN conceitua o valor venal como aquele pelo qual o bem seria alienado "em condições normais de mercado", positivando por lei federal o exato critério de livre mercado que já servia de sustentáculo ao Tema 1.113 do STJ.
O § 2º, por sua vez, não autoriza arbitramento automático algum, e a própria literalidade do dispositivo o confirma. A nova legislação não determina que o valor técnico substituirá ou prevalecerá sobre o valor declarado, mas apenas que o ente tributante deverá estimá-lo por critérios técnicos. A introdução desses critérios não é autorização para que o fisco parta do valor técnico em detrimento do declarado. Os critérios técnicos do § 2º fornecem à administração municipal tão somente o instrumento com que deverá fundamentar eventual discordância do valor declarado pelo contribuinte. Fundamentar pressupõe, necessariamente, um espaço processual em que tais critérios sejam demonstrados, contrapostos e submetidos ao crivo do contraditório, exigência que nada mais é senão a segunda tese do Tema repetitivo 1.113. Mas para que a discordância do fisco ocorra, é preciso que se tenha um valor prévio, que é exatamente o valor apresentado pelo contribuinte. É exatamente esse o entendimento jurisprudencial (embargos de declaração 1149115-45.2025.8.26.0053/50000), alertando que embora o § 2º do mesmo dispositivo preveja a possibilidade de a Administração Tributária adotar metodologia de estimativa técnica, tal prerrogativa não chancela o uso de tabelas unilaterais, impositivas e genéricas como o "valor venal de referência" , as quais ignoram as peculiaridades do negócio concreto, subvertem o devido processo legal e violam o princípio da legalidade.
É, contudo, o § 3º que constitui o ponto de maior relevância hermenêutica, pois representa a positivação legislativa integral da segunda e da terceira teses do precedente advindo do Tribunal da Cidadania. Ao exigir que (i) as administrações tributárias divulguem previamente os critérios utilizados (transparência), (ii) que tais critérios estejam previstos em legislação municipal ou distrital específica (legalidade estrita) e que (iii) ao contribuinte se assegure a possibilidade de avaliação contraditória em procedimento específico (devido processo legal), o legislador não fez senão transcrever, em linguagem normativa, o que o STJ já havia erigido no Tema ora em apreço. Não há, aqui, superação de precedente; há sua incorporação ao Direito Positivo, num movimento de amadurecimento legislativo.
Mais ainda. A LC 227/26, ao disciplinar minuciosamente os critérios técnicos de estimativa e o procedimento de contestação, silenciou integralmente sobre o art. 148 do CTN, pilar de todo o sistema de alteração, pelo fisco, de valores tributários declarados pelo sujeito passivo. Não é silêncio trivial. Se o legislador pretendesse autorizar o afastamento da presunção de veracidade das declarações do sujeito passivo, por ato unilateral do fisco, teria a LC 227/26 sido o instrumento adequado para excepcionar, revogar ou ao menos mitigar a exigência do processo administrativo regular. Não o fez.
O valor declarado pelo contribuinte permanece como ponto de partida da tributação, protegido pela presunção de veracidade que somente o processo administrativo regular pode afastar; os critérios técnicos do § 2º não se prestam a substituir esse valor de antemão, mas apenas a fundamentar eventual discordância do fisco, manifestação que é necessariamente posterior, e não anterior, à declaração do contribuinte; e o próprio procedimento de contestação do § 3º pressupõe, pela sua lógica interna, que o fisco discorde de um valor já declarado pelo contribuinte, e não que arbitre previamente um valor ao qual o cidadão teria de se curvar.
Não há, nessa sequência, colisão alguma com as teses fixadas pelo STJ, tampouco reabertura de espaço para a prática que o próprio Tribunal Superior já havia sepultado: a da pauta fiscal antecipada, pela qual o município fixava unilateralmente o valor venal de referência, transferindo ao contribuinte o ônus de impugná-lo.
A sequência normativa do novo art. 38 do CTN caminha em direção exatamente oposta a essa prática: primeiro vale o que o contribuinte declara; somente depois, mediante processo regular e critérios técnicos previamente divulgados, pode o fisco sustentar que esse valor não corresponde à realidade de mercado.
Onde a lei nova disciplina extensamente a matéria sem tocar no dispositivo que sustenta a garantia processual em jogo, a omissão não pode ser lida como derrogação tácita. A presunção de veracidade das informações prestadas pelo sujeito passivo somente cede ante processo administrativo regular, com justificativa, contraditório e ampla defesa (tal como foi, tal como continua sendo).
4. A recente manifestação jurisprudencial
Se a exegese até aqui desenvolvida pudesse pairar no campo da especulação doutrinária, os Tribunais já se encarregaram de confirmá-la em caso concreto.
No TJ/SP (Embargos de declaração cível 1084699-68.2025.8.26.0053/50000), o município de São Paulo sustentou tese rigorosamente idêntica à que aqui se refuta: a de que a superveniência da LC 227/26 teria superado o Tema 1.113 do STJ. O colegiado paulista, todavia, rejeitou a pretensão, por unanimidade.
O desembargador relator foi incisivo ao afirmar que a nova redação do art. 38 do CTN não implica obrigatória aceitação do valor de referência que a municipalidade adota, cabendo ao próprio ente municipal demonstrar que o valor por ele utilizado observa, cumulativa e concretamente, os critérios técnicos dos incisos I a IV do § 2º e que foi objeto de prévia divulgação, nos termos do § 3º (ônus que, no caso concreto, a Fazenda municipal sequer se dispôs a satisfazer).
Tal entendimento não é isolado, mas se insere em linha jurisprudencial que toma corpo cada vez maior, naquela Corte, como demonstram os precedentes citados no julgado (remessa necessária 1012969-65.2023.8.26.0053 e apelação/remessa necessária 1018331-82.2022.8.26.0053), além dos embargos de declaração já citados linhas acima.
As orientações que pairam na jurisprudência reafirmam que a base de cálculo do ITBI é o valor da operação declarada pelo contribuinte, jamais o valor venal de referência unilateralmente fixado pelo fisco, ainda mais sem a instauração do necessário processo administrativo.
5. À guisa de conclusão
A LC 227/26 é ato normativo de reforço ao Tema repetitivo 1.113, e não de ruptura. A nova legislação não autoriza que os municípios substituam o valor declarado pelo contribuinte por tabelas ou pautas de valor de referência fixadas unilateralmente pelo fisco.
A jurisprudência confirma essa exegese.
Por isso, o dever de vigilância permanente é o que garante a segurança jurídica do patrimônio do contribuinte; e o seu exercício precisa ser levado, sempre que necessário, ao Poder Judiciário, para que não se reedite, sob nova roupagem legislativa, a velha prática do arbítrio fiscal que o STJ, com acerto, já havia sepultado.