Introdução
Há controvérsias que não se encerram com a publicação de uma decisão judicial. Ao contrário, determinadas decisões representam apenas uma etapa de um processo mais amplo de construção do direito, especialmente quando a matéria envolve a interação entre diferentes ordens jurídicas e a atuação coordenada de múltiplas jurisdições.
O contencioso instaurado pela lei 74/25 constitui um exemplo paradigmático desse fenômeno. A reforma promovida pelo legislador italiano, ao redefinir os critérios de transmissão da cidadania iure sanguinis, não provocou apenas um intenso debate constitucional. Ela desencadeou uma sucessão de pronunciamentos institucionais que passaram a envolver, em momentos distintos, a Corte Constitucional, a Corte di Cassazione e, mais recentemente, a Corte de Justiça da União Europeia.
A sequência desses acontecimentos possui significado que ultrapassa o caso concreto. Em poucos meses, a Corte Constitucional apreciou a compatibilidade da reforma com a Constituição italiana; a Corte di Cassazione reafirmou os fundamentos do diritto vivente que historicamente orientam a interpretação da cidadania iure sanguinis; e a própria Corte Constitucional reconheceu que determinadas questões suscitadas pela lei 74/25 somente poderão ser definitivamente respondidas após a interpretação do Direito da União Europeia pela Corte de Justiça.
Essa evolução institucional evidencia que a controvérsia não pode mais ser compreendida apenas sob a perspectiva do direito interno italiano. O alcance concreto da lei 74/25 dependerá da interação entre a interpretação constitucional, a função uniformizadora exercida pela Corte di Cassazione e a definição dos limites impostos pelo Direito da União ao exercício da competência estatal em matéria de nacionalidade.
Não se pretende sustentar, neste artigo, que a solução da controvérsia deva conduzir necessariamente à confirmação ou ao afastamento da disciplina introduzida pela lei 74/25. Tampouco se busca antecipar a resposta que será oferecida pela Corte de Justiça da União Europeia. O objetivo é outro: reconstruir a evolução institucional desse contencioso para demonstrar que, ao contrário do que chegou a ser afirmado após a publicação da Sentenza 63/26, a última palavra sobre a matéria ainda não foi dita. A controvérsia apenas ingressou em uma nova etapa, na qual o diálogo entre as Cortes assume papel determinante para a definição do alcance da reforma legislativa.
A lei 74/25 e a ruptura de uma construção jurídica consolidada
A lei 74/25 promoveu a mais significativa alteração no regime da cidadania italiana iure sanguinis desde a entrada em vigor da lei 91/1992. Ao introduzir o art. 3-bis, o legislador redefiniu os pressupostos para a transmissão da cidadania aos descendentes de italianos nascidos no exterior, modificando profundamente um modelo jurídico que permaneceu relativamente estável durante décadas.
A relevância da reforma, contudo, não decorre apenas da extensão das alterações legislativas. Antes de sua entrada em vigor, a cidadania iure sanguinis já era objeto de uma construção jurisprudencial consolidada, desenvolvida sobretudo pela Corte di Cassazione. Firmou-se o entendimento de que a cidadania possui natureza originária, decorrendo diretamente da filiação; que seu reconhecimento tem caráter meramente declaratório; que o direito é imprescritível; e que obstáculos administrativos não podem impedir o acesso à tutela jurisdicional. Essa elaboração passou a constituir o denominado diritto vivente, orientando de forma estável a interpretação da legislação italiana sobre cidadania.
Foi precisamente sobre essa construção que incidiu a lei 74/25. Independentemente do juízo acerca de sua constitucionalidade ou de sua compatibilidade com o Direito da União Europeia, a reforma alterou significativamente o ambiente normativo no qual esses princípios haviam sido consolidados.
Nesse contexto, o surgimento de intenso contencioso era consequência previsível. Reformas legislativas que incidem sobre institutos cuja interpretação se encontra sedimentada tendem a inaugurar um período de reacomodação institucional, em que o novo texto legal passa a ser sucessivamente confrontado com o diritto vivente, com a Constituição e, quando presentes repercussões supranacionais, também com o Direito da União Europeia.
É precisamente essa dinâmica que explica a evolução do contencioso instaurado pela lei 74/25. Mais do que discutir a validade de uma reforma legislativa, os tribunais passaram a enfrentar uma questão mais ampla: como integrar a nova disciplina a um sistema jurídico estruturado sobre princípios historicamente consolidados e, ao mesmo tempo, compatibilizá-la com a ordem jurídica da União Europeia.
A cidadania da União Europeia e a inevitável dimensão europeia da controvérsia
Embora a nacionalidade permaneça, em princípio, matéria de competência dos Estados-membros, essa competência não se exerce de forma isolada quando produz efeitos sobre a cidadania da União Europeia. Desde o Tratado de Maastricht, a nacionalidade de um Estado-membro passou a constituir também a condição de acesso ao estatuto de cidadão da União e aos direitos assegurados pelos Tratados.
A Corte de Justiça consolidou essa compreensão em precedentes como Micheletti (C-369/90), Rottmann (C-135/08), Tjebbes (C-221/17) e C-689/21. Embora proferidas em contextos distintos, essas decisões revelam orientação comum: os Estados conservam competência para disciplinar a nacionalidade, mas seu exercício pode ser submetido ao controle do Direito da União quando repercute sobre os direitos inerentes à cidadania europeia, especialmente à luz dos princípios da proporcionalidade e da tutela efetiva.
A controvérsia instaurada pela lei 74/25, portanto, jamais se limitou ao controle de constitucionalidade. Desde os primeiros processos ajuizados após a reforma, sustentou-se que a solução da causa exigia também a interpretação dos arts. 9 do Tratado da União Europeia e 20 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, com pedidos expressos de reenvio prejudicial formulados nos termos do art. 267 do TFUE.
Naquele momento, a Corte Constitucional entendeu que os parâmetros constitucionais internos eram suficientes para decidir a controvérsia e afastou o reenvio. A questão europeia, contudo, permaneceu juridicamente íntegra. A Ordinanza 147/26 não criou essa discussão, mas reconheceu institucionalmente que a interpretação do Direito da União poderia ser determinante para a solução definitiva da causa.
A cidadania italiana constitui a porta de acesso à cidadania da União Europeia. Por essa razão, uma reforma capaz de interferir em sua aquisição não poderia ser examinada definitivamente sem considerar os limites decorrentes do próprio ordenamento europeu.
A Sentenza 63/26: A resposta constitucional e os limites da estabilização do debate
A primeira resposta institucional ao contencioso instaurado pela lei 74/25 foi oferecida pela Corte Constitucional italiana por meio da Sentenza 63/26. Ao apreciar as questões de legitimidade constitucional submetidas ao seu exame, a Corte reafirmou que a disciplina da cidadania permanece, em princípio, inserida na esfera de competência do Estado, competindo ao legislador definir os requisitos para sua aquisição e transmissão, desde que respeitados os limites impostos pela Constituição.
Com esse fundamento, distinguiu as situações jurídicas definitivamente consolidadas das meras expectativas de reconhecimento futuro, concluindo que a lei 74/25 incidia sobre situações ainda não incorporadas de forma definitiva ao patrimônio jurídico dos interessados. Em consequência, afastou as alegações de inconstitucionalidade.
A Corte também rejeitou os pedidos de reenvio prejudicial formulados nos processos, entendendo que a controvérsia poderia ser solucionada mediante a aplicação exclusiva dos parâmetros constitucionais internos, sem necessidade de recorrer ao mecanismo previsto no art. 267 do TFUE.
A importância da Sentenza 63/26 reside justamente na delimitação de seu alcance. A decisão respondeu à questão constitucional submetida ao seu exame, mas não definiu o alcance do diritto vivente, cuja evolução compete à Corte di Cassazione, nem resolveu as questões relativas à interpretação do Direito da União Europeia.
Foi precisamente a permanência dessas duas dimensões - a evolução da jurisprudência ordinária e a incidência do Direito da União - que impediu a estabilização definitiva do contencioso e conduziu a controvérsia às etapas institucionais subsequentes.
A Corte di Cassazione, o diritto vivente e a continuidade da construção jurisprudencial
A publicação da Sentenza 63/26 não encerrou a evolução do contencioso instaurado pela lei 74/25. Ao lado do controle de constitucionalidade exercido pela Corte Constitucional, cabe à Corte di Cassazione assegurar a interpretação uniforme da legislação ordinária, promovendo a evolução do denominado diritto vivente.
Foi nesse contexto que a Ordinanza 13.818/26 assumiu especial relevância. Poucos dias após a decisão da Corte Constitucional, a Corte di Cassazione reafirmou os princípios que há décadas estruturam a interpretação da cidadania iure sanguinis: sua natureza originária, o caráter meramente declaratório do reconhecimento jurisdicional, a imprescritibilidade do direito e a impossibilidade de que a ineficiência administrativa inviabilize o acesso à tutela jurisdicional. Ao reconhecer, ainda, a indisponibilidade dos serviços consulares e as limitações do sistema Prenot@mi como fatos notórios, reafirmou que dificuldades administrativas não podem impedir o exercício do direito de ação.
A importância desse pronunciamento ultrapassa os limites do caso concreto. Ao reafirmar esses fundamentos após a entrada em vigor da lei 74/25, a Corte di Cassazione demonstrou que a interpretação da nova disciplina legislativa continuaria a ser construída à luz do diritto vivente, cuja uniformização lhe compete. Em consequência, o alcance prático da reforma dependerá não apenas do novo texto legal, mas também da interpretação consolidada que vier a ser desenvolvida pela jurisdição ordinária.
Esse aspecto torna-se ainda mais relevante quando analisado em conjunto com a jurisprudência da Corte de Justiça da União Europeia. Embora cada Corte atue em planos normativos distintos, os princípios reafirmados pela Corte di Cassazione dialogam com a construção desenvolvida pela jurisprudência europeia em torno da cidadania da União, especialmente no que se refere à efetividade da tutela jurisdicional e à proteção contra restrições desproporcionais ao exercício de direitos.
Não se trata de antecipar a solução que será adotada pela Corte de Justiça, mas de reconhecer que a reafirmação do diritto vivente preservou os fundamentos jurídicos sobre os quais a controvérsia continuaria a desenvolver-se. A questão constitucional havia sido apreciada. A interpretação da legislação ordinária permanecia em evolução. Restava definir, por fim, os limites impostos pelo Direito da União Europeia à nova disciplina introduzida pela lei 74/25.
A Ordinanza 147/26 e a abertura de uma nova etapa do contencioso
A Ordinanza 147/26 representa, até o momento, o mais relevante marco da evolução institucional do contencioso instaurado pela lei 74/25. Sua importância não reside em antecipar qualquer juízo sobre a compatibilidade da reforma com o Direito da União Europeia, mas no reconhecimento de que determinadas questões suscitadas pela nova disciplina somente poderão ser definitivamente solucionadas após a interpretação da Corte de Justiça da União Europeia.
Ao instaurar o reenvio prejudicial previsto no art. 267 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a Corte Constitucional não transferiu à Corte de Justiça a competência para decidir a causa. Reconheceu, contudo, que a correta solução do litígio depende, previamente, da interpretação uniforme do Direito da União, cuja definição compete exclusivamente à jurisdição de Luxemburgo.
Esse reconhecimento possui profundo significado institucional. Depois de afirmar, na Sentenza 63/26, que a controvérsia poderia ser solucionada exclusivamente à luz da Constituição italiana, a própria Corte Constitucional concluiu que a interpretação do Direito da União se tornou indispensável para a definição do alcance da lei 74/25. Não se trata de revisão da decisão anterior, mas da evolução natural de um contencioso cuja complexidade revelou a necessidade de integrar ao debate um novo parâmetro jurídico.
Essa evolução assume especial relevância quando analisada à luz da jurisprudência consolidada da Corte de Justiça da União Europeia. Há mais de três décadas, a Corte afirma que, embora a definição da nacionalidade permaneça na esfera de competência dos Estados-membros, o exercício dessa competência deve respeitar o Direito da União sempre que repercuta sobre o estatuto jurídico do cidadão europeu. A cidadania da União foi progressivamente reconhecida como um dos pilares estruturantes da ordem jurídica europeia, submetendo restrições ao seu exercício aos princípios da proporcionalidade, da efetividade da tutela jurisdicional e da segurança jurídica.
É evidente que essa construção jurisprudencial não permite antecipar a resposta que será oferecida pela Corte de Justiça no exame da lei 74/25. Permite afirmar, entretanto, que a controvérsia passará a ser apreciada por uma Corte cuja jurisprudência historicamente atribui especial relevância à proteção da cidadania da União e ao controle, à luz do Direito da União, das medidas nacionais que repercutem sobre esse estatuto jurídico.
É precisamente essa consolidação jurisprudencial que confere especial relevância ao reenvio promovido pela Corte Constitucional italiana. Ao reconhecer que a solução definitiva da controvérsia depende também da interpretação do Direito da União, a própria Corte admitiu que o debate ultrapassa os limites do direito interno e deve ser apreciado à luz de uma ordem jurídica que atribui proteção qualificada ao estatuto de cidadão da União e submete a atuação dos Estados-membros, em matéria de nacionalidade, ao respeito aos princípios da proporcionalidade, da segurança jurídica e da tutela jurisdicional efetiva.
Esse talvez seja o dado mais significativo da evolução institucional inaugurada pela lei 74/25. A reforma legislativa foi apreciada sob a perspectiva constitucional; a Corte di Cassazione reafirmou os fundamentos do diritto vivente que continuarão a orientar sua aplicação pela jurisdição ordinária; e a própria Corte Constitucional reconheceu que a definição do alcance da nova disciplina exige, ainda, a interpretação da Corte de Justiça da União Europeia.
A última palavra, portanto, ainda não foi dita. Não porque seja possível antecipar o desfecho da controvérsia, mas porque o próprio sistema europeu de tutela jurisdicional reconhece que sua solução definitiva dependerá do diálogo entre a Constituição italiana, o diritto vivente da Corte di Cassazione e os princípios que estruturam a cidadania da União Europeia. É nesse diálogo entre as Cortes que será construída a resposta definitiva sobre o alcance da lei 74/25.